Die Rolle von Frontex im Grenzregime: Europas Zielkonflikt
Grenzen dicht halten und gleichzeitig die Menschenrechte wahren. An diesem Auftrag scheitert Frontex regelmäßig, wie interne Dokumente zeigen.
V errostete Gitterstäbe, eine schimmelige Backsteinwand, Müll und Bauschutt auf dem Boden, mittendrin acht junge Männer. Ohne Wasser, ohne Nahrung, eingesperrt wie in einem Viehverschlag warten die Flüchtlinge darauf, von der Polizei in die etwa 40 Kilometer entfernte Türkei zurückgebracht zu werden. Die käfigartige Baracke befindet sich in Sredez, im Süden Bulgariens, direkt neben der dortigen Polizeistation.
Empfohlener externer Inhalt
Die Recherche-NGO Lighthouse-Reporting veröffentlichte Mitte Dezember Aufnahmen mehrerer solcher „Black Sites“ – Geheimgefängnisse, in denen Flüchtlinge entlang der EU-Außengrenze vor einer Abschiebung eingesperrt werden.
Alles daran ist illegal: die Bedingungen der Internierung, die Einrichtung als solche, die dabei stattfindenden Misshandlungen, die Abschiebung ohne Asylverfahren.
Mittendrin: die EU-Grenzschutzagentur Frontex. Wiederholt besuchten die Lighthouse-Rechercheure den Ort in Sredez – und fotografierten „dreimal Autos mit Frontex-Marken, die nur wenige Meter vom Käfig entfernt geparkt waren“, heißt es in ihrem Bericht. Interne Dokumente zeigten, dass in Sredez „zehn Frontex-Beamte im Rahmen der Operation ‚Terra‘, der größten Landoperation der Agentur, stationiert sind“.
Es wird ermittelt
Die kündigte nach der Veröffentlichung Ermittlungen an: „Frontex geht jedem Hinweis über mutmaßliche Grundrechtsverletzungen ernsthaft nach“, sagte ein Sprecher.
Ermittelt wird auch von anderer Seite: Am Freitag berichtete der Spiegel, dass die EU-Antibetrugsbehörde OLAF einmal mehr gegen Frontex – und dabei nun auch gegen die Interimsdirektorin Aija Kalnaja ermittelt.
Die Grenzschutzagentur ist, typisch für Sicherheitsbehörden, notorisch intransparent. Seit Jahren aber verschaffen sich Journalist:innen, Wissenschaftler:innen und NGOs über Informationsfreiheitsgesetze interne Frontex-Dokumente. Die NGO Frag den Staat (FDS) hat nun rund 4.100 dieser Dokumente in einer Datenbank zusammengeführt und verschiedenen Medien, darunter die taz, zugänglich gemacht.
Die interessanten Stellen sind vielfach geschwärzt, doch in ihrer Gesamtschau zeigen die Dokumente, welchen Logiken die Frontex-Führung folgt. Und dass die eigenen Frühwarnsysteme – das „Konsultativforum“ und die Grundrechtsbeauftragte – trotz ihrer völlig unzureichenden Ausstattung ihre Aufgabe immer wieder erfüllt haben. Doch die Agentur hatte andere Prioritäten als Menschen- und Flüchtlingsrechte.
Schon 2015, so zeigen die Dokumente beispielsweise, wurde Frontex darüber informiert, dass ein afghanischer Flüchtling in Sredez durch einen „Warnschuss“ eines bulgarischen Grenzschützers erschossen wurde. Die Agentur legte einen „Vorfallsbericht“ an – und beließ es dabei. In jener Zeit war Frontex mit 170 Beamten in der Grenzregion präsent.
Der frühere Direktor
Um das Image von Frontex ist es schlecht bestellt. Was lange nur antirassistische Initiativen interessierte, ist im Laufe der Jahre ins öffentliche Bewusstsein eingesickert: Die EU-Agentur verletzt Menschenrechte, um die Grenzen dicht zu halten. Durch die Geschichte der Agentur ziehen sich seit ihrer Gründung im Jahr 2004 Skandale, aber seit einiger Zeit finden diese auch in großen Medien Widerhall oder werden von diesen überhaupt erst enthüllt.
Weil Frontex in Pushbacks in Griechenland verwickelt war, musste der letzte Frontex-Direktor, der Franzose Fabrice Leggeri, im April 2022 zurücktreten, eine:n Nachfolger:in gibt es noch nicht. Seit 2021 blockiert das EU-Parlament die sogenannte Haushaltsentlastung für die Agentur, zuletzt per Votum am 18. Oktober. „Seit Jahren missbraucht Frontex Steuergelder, um Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen zu vertuschen“, sagte die Linken-Europaabgeordnete Cornelia Ernst.
Leggeri hat Vorwürfe stets zurückgewiesen und dabei vielfach gelogen. Die FDS-Dokumente zeigen nun: Der Frontex-Direktor war über Jahre immer wieder aus dem eigenen Haus darüber informiert worden, dass die Agentur auch dort aktiv war, wo EU-Staaten Flüchtlingsrechte systematisch missachteten und sie sich deshalb hätte zurückziehen müssen.
Gleichzeitig ist die Agentur in der paradoxen Lage, dass ein Teil der EU-Staaten – etwa Polen und Kroatien – heute Frontex-Einsätze auf ihrem Territorium ablehnen, weil sie Störungen bei der eigenen, illegalen Pushback-Praxis fürchten.
An der ungarisch-serbischen Grenze
Ein Beispiel für die Ignoranz von Frontex gegenüber Warnungen hinsichtlich der Menschenrechte ist der Einsatz in Ungarn. Auch von dort veröffentlichte Lighthouse erst in der vergangenen Woche Aufnahmen von „Black Sites“ Sie zeigen Schiffscontainer, aufgestellt an der Grenze zu Serbien. Auch dort werden dem Bericht zufolge Flüchtlinge ohne Essen und Wasser festgehalten und manchmal mit Pfefferspray angegriffen, bevor sie in Gefängnisbussen abgeschoben werden.
Ungarn ist ein Vorreiter beim Abbau der Flüchtlingsrechte. 2015 richtete das Land zur Internierung sogenannte Transitzonen an den Außengrenzen ein, die nur „rückwärts“ – also wieder zurück nach Serbien – verlassen werden konnten. Teilweise gab es dort kein Essen, und NGOs wurde verboten, welches zu verteilen. Ungarn setzte darauf, Flüchtlinge so schlecht zu behandeln, dass die sogenannten Dublin-Rücküberstellungen aus anderen EU-Staaten nach Ungarn schließlich verboten wurden. Und weil fast alles, was Orbán sich dafür ausgedacht hatte, gegen EU-Recht verstieß, wurde Ungarn mehrfach dafür verurteilt.
Doch Frontex blieb im Land. Dabei schrieb die eigene Frontex-Grundrechtsbeauftragte Inmaculada Arnáez bereits im Oktober 2016, dass die zur Abschiebung aus der „Transitzone“ „eingesetzten Zwangsmaßnahmen (etwa Schläge, Hundebisse, Pfefferspray)“ zu „Vorfällen geführt haben, die das Recht auf Menschenwürde, das Recht auf Leben, das Recht auf Unversehrtheit der Person und das Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung gefährden.“ Arnáez verwies auf vielfache entsprechende Berichte, unter anderem des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR.
Drei Wochen später schrieb auch das frontexeigene Konsultativforum, eine Art Menschenrechtsbeirat: Könne die Agentur nicht garantieren, dass die Flüchtlingsrechte gewahrt werden, empfehle es, „die operativen Aktivitäten an der ungarisch-serbischen Grenze auszusetzen.“
Leggeri wies das zurück. In einem Brief vom 1. Februar 2017 schrieb er dem Konsultativforum, dass die Mission in Ungarn nicht beendet werde. Es gebe „nur einen einzigen Fall“, in dem Misshandlungen „im Rahmen der von Frontex koordinierten Aktivitäten“ stattgefunden haben sollen. Die Untersuchung dazu hätten die ungarischen Behörden eingestellt, denn es gebe „keine Anzeichen für einen Verstoß gegen das Gesetz“. Frontex habe sich also nichts zuschulden kommen lassen und bleibe vor Ort, so Leggeri. Ganz glaubte er das offenbar selbst nicht. Denn zu jener Zeit, auch das zeigen die FDS-Dokumente, ordnete er an, dass die entsandten Frontex-Grenzschützer keine gemeinsamen Patrouillen mit ungarischen Soldaten, sondern lediglich mit Grenzpolizisten durchführen und sich nicht an „Aktivitäten“ innerhalb der Transitzonen beteiligen sollten.
Wegschauen und lavieren
Dieses Lavieren hat mit dem Auftrag von Frontex zu tun. In den Rechtsgrundlagen dazu ist die Rede vom „Schutz der Außengrenzen“, von „entschlossenem Handeln zur Verhinderung irregulärer Migration“ oder der „Verhinderung unerlaubter Grenzübertritte“. Offiziell erlaubt ist dabei sehr vieles, was verhindern soll, dass Menschen überhaupt bis an die EU-Grenzen gelangen. Sehr viel unklarer aber ist, was geschieht, wenn das nicht gelingt. Nirgendwo in den Beschreibungen des Auftrags von Frontex steht, dass potenziell Schutzbedürftige nicht über die Grenze gelassen werden sollen. Denn das wäre vom EU-Recht nicht gedeckt. Vielen EU-Staaten geht es aber genau darum. Und die EU stützt dies: „Trotz dieser anhaltenden Bedenken hinsichtlich der Art und Weise, wie Ungarn seinen Grenzkontrollverpflichtungen nachkommt, bin ich der festen Überzeugung, dass Frontex seine Operationen in Ungarn fortsetzen sollte“, schrieb ein Vertreter der EU-Kommission am 23. Dezember 2016 an Leggeri.
Im Wesentlichen führt das zu zwei Situationen. Die eine ist, dass Staaten auf das EU-Recht pfeifen, Flüchtlinge zurück über die Grenze prügeln und sich dabei von Frontex nicht stören lassen wollen. So wie Polen und Kroatien. Dann hat die Agentur Glück, denn es ist nicht ihr Problem. Ihr Pech ist gleichzeitig, dass sie dabei überflüssig wird.
Die andere Situation ist, dass Frontex vor Ort ist. Dann könnte, ja müsste sie eingreifen, Menschenrechtsverletzungen unterbinden – dazu ist die Agentur jedenfalls laut eigenem Mandat verpflichtet. Oder sich zurückziehen. Wie aus Ungarn. Das aber hat sie in der Vergangenheit nicht getan, sondern weggeschaut oder mitgemacht.
Im Dezember 2020 entschied der Europäische Gerichtshof: Ungarns Asylregeln verstoßen gegen EU-Recht. Das Land hat gegen die Pflicht, Asylanträge zu ermöglichen, gehandelt. Außerdem seien die Pushbacks nach Serbien rechtswidrig. Es war genau das, was die frontexeigenen Gremien schon Jahre zuvor festgestellt hatten.
Leggeri aber reichte das immer noch nicht. Sechs Wochen später, am 19. Januar 2021, insistierte Arnáez erneut: In einem Brief an Leggeri empfiehlt sie, „die operativen Maßnahmen an den Landgrenzen in Ungarn „auszusetzen oder zu beenden (…), da es immer wieder zu schweren Grundrechtsverletzungen kommt“.
Erst eine Woche später stoppt Frontex seine Ungarn-Mission – allerdings nur „am Boden“, wie Sprecher Chris Borowski sagte. Hinter der eigentümlichen Formulierung verbarg sich der Umstand, dass Frontex bis heute, entgegen der Forderung des Grundrechtsbeauftragten, aus Ungarn abschiebt – nur eben nicht direkt über die Grenze nach Serbien.
Arnáez hatte Frontex immer wieder vor Grundrechtsverstößen an vielen Orten gewarnt. Die spanische Juristin war der Agentur 2012 als Grundrechtsbeauftragte beigeordnet worden. Die FDS-Dokumente zeigen, wie schwer sie es hatte. In einem 123-seitigen Bericht der EU-Betrugsbekämpfungsbehörde OLAF ist seitenweise von Schikanen gegen Arnáez die Rede. In internen Nachrichten wurde sie demnach als „Diktatorin“ verächtlich gemacht, die durch „Khmer Rouge Terror“ in der Agentur herrsche und mit NGOs gegen diese arbeite. Material wurde als „Geheimsache“ eingestuft, sodass Arnáez es nicht ansehen konnte. Ihre Stelle wurde schon 2019, ein Jahr vor Ende ihrer Amtszeit, neu ausgeschrieben. Vor allem aber wurde der Posten so umklassifiziert, dass Arnáez praktisch von einer erneuten Bewerbung ausgeschlossen war. Den Frontex-Verwaltungsrat umging Leggeri dabei schlichtweg.
Für ihn scheint Arnáez ein Störfaktor gewesen zu sein. Ungarn war nicht das einzige Land, über das sie kontinuierlich Berichte zu möglichen Menschenrechtsverletzungen schrieb. In Bulgarien und vor allem Griechenland häuften sich diese, vor allem im Zusammenhang mit den Pushbacks, in denen Frontex immer tiefer drinsteckte. Ausschlag für Leggeris Rücktritt gab im April ein Bericht des Spiegels über frisierte Einträge in einer internen Frontex-Datenbank namens „Jora“. Darin wurden demnach Frontex-Einsätze gegen Flüchtlingsboote in der Ägäis falsch verortet. Diese hatten sich tatsächlich in griechischen Hoheitsgewässern abgespielt, in der Datenbank seien sie aber türkischen Gewässern zugeordnet worden, um nicht als Pushbacks erkennbar zu sein.
Leggeri tönte damals trumpesk: „Ich gebe mein Amt zurück, weil es aussieht, als ob das Frontex-Mandat, für das ich gewählt wurde, leise, aber effektiv verändert wurde.“ Tatsächlich ging er, weil Frontex unter seiner Führung nicht nur immer mächtiger wurde, sondern immer systematischer Flüchtlingsrechte mit Füßen getreten hat – und dabei immer öfter erwischt wurde. Das zeigte auch, dass Frontex sich einer demokratischen Kontrolle letztlich nicht zu entziehen vermochte: Die eigenen Institutionen warnten, Medien berichteten und das EU-Parlament handelte. Diese funktionierenden Mechanismen wiederum führen zu der seltsamen Situation, dass manche EU-Staaten Frontex heute deshalb nicht im Land haben wollen und einen Einsatz auf ihrem Territorium verweigern. Sie halten die Grenze lieber allein dicht – die Agentur gilt ihnen als Störfaktor bei Pushbacks und anderen Verletzungen der Flüchtlingsrechte. Denn wo Frontex ist, schauen Medien genauer hin und EU-Institutionen mischen sich ein.
Polen zum Beispiel brüstet sich damit, zwischen August 2021 und Februar 2022 etwa 39.000 „versuchte irreguläre Grenzübertritte“ aus Belarus „abgewehrt“ zu haben. Dem EU-Recht folgend hätte Polen ihnen die Möglichkeit geben müssen, einen Asylantrag zu stellen. Die Kommission drängte darauf, Frontex an der Grenze zu Belarus einzusetzen. Das sei „eine gute Idee“, sagte EU-Innenkommissarin Ylva Johansson. „Aber natürlich ist es Sache der polnischen Regierung, das zu entscheiden.“ Doch die wollte nicht. Als Frontex-Chef Leggeri im Oktober 2021 die Grenze besuchte, zeigte er sich „beeindruckt“ von Polens Einsatz. Doch seine eigenen Leute wollte Polen nicht dabeihaben. Die massenhaften, völlig offen durchgeführten Pushbacks hätten diese vor ein unlösbares Dilemma gestellt.
Die Pushbacks
Dem Konsultativforum bereitete dieses Szenario Sorge. Laut einem Protokoll, das in den FDS-Dokumenten enthalten ist, äußerte das Gremium gegenüber Leggeri „Besorgnis über die häufig gemeldeten Pushbacks (…) an den Grenzen zu Weißrussland, und die Situation von Kindern.“ Leggeri sagte demnach nur, dass Polen „keine Unterstützung“ angefordert habe – außer der Hilfe bei Abschiebungen in die Herkunftsländer. Und der Bitte war die Agentur nachgekommen, obwohl mit Blick auf Polen „zunehmend die Sorge (besteht), dass die nationalen Rechtsvorschriften nicht mit dem EU-Recht übereinstimmen“, so Leggeri laut dem Protokoll.
Auch Kroatien entschied sich ab etwa 2017, massenhaft Flüchtlinge mit Gewalt zurück über die Grenze zu drängen, was vielfach durch Videos dokumentiert ist. Das Land wartete auf die – in der vergangenen Woche schließlich erteilte – Vollmitgliedschaft im Schengen-Raum. Dafür wollte und sollte es wohl auch die Balkanroute geschlossen halten. Kroatien hatte deshalb Frontex-Patrouillen 2017 beendet. Und so konnte Leggeri 2020 auf Anfragen seines Konsultativforums „zu erschütternden Berichten über systematische Pushbacks“ durch Kroatien schlicht antworten: „Wir haben keine solche Berichte bekommen.“
Und so ist es eine der absurden Wendungen, dass es da, wo Frontex nicht ist, heute teils noch brutaler zugeht. Die Dokumente zeigen, dass mit Frontex eine europäische Polizei geschaffen wurde, die sich nur rhetorisch zu Grundrechten bekennt. De facto aber unterstützt sie immer wieder Staaten beim Bruch europäischen Rechts. Erst am Mittwoch veröffentlichte Human Rights Watch einen Bericht, laut dem Frontex seine Drohnen und Flugzeuge im Mittelmeer einsetzt, um der libyschen Küstenwache die Koordinaten von Flüchtlingsbooten zu verschaffen. Die werden dann auf dem Meer eingefangen und zurück nach Libyen gebracht – tausendfach. Dabei ist es EU-Staaten verboten, selber nach Libyen abzuschieben.
Dass die EU ihr eigenes Recht an ihren Grenzen nicht durchsetzt und die eigenen Institutionen nicht konsequent zu dessen Einhaltung verpflichtet, ist eine der großen Krisen des Rechtsstaats in Europa. Dabei kann die Kommission bei Menschenrechtsverstößen Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Und das deutsche Bundesinnenministerium etwa kann von sich aus prüfen, ob Frontex-Einsätze der Bundespolizei beendet werden müssen, wenn die nationalen Grenzpolizeien gegen das EU-Recht verstoßen. Doch auf eine entsprechende Anfrage der linken Bundestagsabgeordneten Clara Bünger antwortete die Bundesregierung am Donnerstag, sie sehe „keinen Anlass für einen Rückzug deutscher Beamtinnen und Beamten aus dem Frontex-Einsatz in Griechenland“.
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