Verfassungsrichter zu Anleihekäufen: Karlsruhe nimmt EZB an die Leine
Das Bundesverfassungsgericht stellt fest: Die EZB überschreitet ihre Kompetenzen. Die Entscheidung ist ein Affront gegenüber EU-Institutionen.
Von März 2015 bis November 2019 kaufte das Eurosystem, zu dem die Zentralbanken aller Euro-Staaten gehören, Staatsanleihen im Wert von bislang rund 2,1 Billionen Euro auf. Mit dem sogenannten PSPP-Programm (Public Sector Purchase Programme) verfolgte die EZB geldpolitische Ziele. Bei den Banken sollte Liquidität freigesetzt und damit Kreditvergabe und Wirtschaft angekurbelt werden. So sollte Deflation verhindert werden, die wiederum zu Kaufzurückhaltung führen könne.
Dagegen hatten Euro-Kritiker wie Bernd Lucke (Ex-AfD) und Peter Gauweiler (CSU) bereits 2015 beim Bundesverfassungsgericht geklagt. Mit dem Programm betreibe die EZB unerlaubte Staatsfinanzierung und Wirtschaftspolitik. Denn der Aufkauf von Staatsanleihen ermögliche den stark verschuldeten EU-Staaten eine zinsgünstige Refinanzierung.
Zunächst machten sich die Verfassungsrichter diese Vorwürfe zu eigen 2017 sahen sie „gewichtige Anhaltspunkte“, dass die EZB ihr Mandat überschritten hat. Sie legten deshalb dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) die Frage vor, ob auch er die EU-Verträge verletzt sieht.
Vorwurf: Verhältnismäßigkeit nicht geprüft
Laut EuGH verstößt das PSPP-Programm jedoch nicht gegen EU-Recht. Der Gerichtshof erklärte im Dezember 2018, dass der Ankauf von Staatsanleihen nicht bereits deshalb unzulässig sei, weil man damit auch wirtschaftspolitische Ziele verfolgen könne.
Dennoch gab das Bundesverfassungsgericht nun den Verfassungsbeschwerden von Lucke und Gauweiler statt. Die EZB habe weder geprüft noch festgestellt, dass der Anleiheankauf verhältnismäßig ist. Dabei habe der Ankauf von Staatsanleihen schwerwiegende Folgen. Staaten könnten sich damit leichter finanzieren und unterlassen deshalb möglicherweise notwendige Wirtschaftsreformen. Auch Unternehmen kämen leichter an Kredite und gingen deshalb vielleicht nicht bankrott, obwohl dies marktwirtschaftlich erforderlich wäre. Sparer bekämen kaum noch Zinsen für ihre Guthaben, während die Preise für Immobilien und damit auch die Mieten stark anstiegen.
All dies hätte die EZB mit ihren geldpolitischen Zielen abwägen müssen, so die Verfassungsrichter. Weil sie dies unterließ, habe sie ihr Mandat überschritten. Anders als früher wurde der EZB also nicht vorgeworfen, dass sie zuviel Wirtschaftspolitik betreibe, sondern dass sie zu wenig an wirtschaftspolitische Folgen gedacht habe.
Keine grundsätzliche Kritik am EuGH
Eigentlich ist der EuGH dafür zuständig, zu prüfen, ob EU-Organe sich im Rahmen ihrer Kompetenzen bewegen. Grundsätzlich, so betonte Voßkuhle, wolle das Verfassungsgericht dessen Einschätzungen akzeptieren. Nur wenn der EuGH willkürlich entscheidet oder anerkannte methodische Grundsätze ignoriert, sieht sich Karlsruhe nicht an EuGH-Urteile gebunden. Das soll aber die „absolute Ausnahme“ bleiben, so Voßkuhle.
Im konkreten Fall wird dem EuGH vorgeworfen, dass er die wirtschaftlichen Auswirkungen des EZB-Programms „völlig ausgeblendet“ hat. Das sei keine ordentliche Verhältnismäßigkeitsprüfung. Das EuGH-Urteil müsse deshalb ignoriert werden.
Dagegen folgte das Verfassungsgericht dem EuGH in einem anderen Punkt. Es liege wohl kein offensichtlicher Verstoß gegen das Verbot der Staatsfinanzierung durch die EZB vor. Zum einen könnten Zentralbanken maximal ein Drittel der Staatsanleihen aufkaufen. Zum anderen sehe das PSPP-Programm vor, dass die Zentralbanken nur Anleihen ihres eigenen Staates erwerben. Auch die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestags sei gewahrt, so die Karlsruher Richter, weil keine „Risikoteilung“ zwischen den EU-Staaten vorgesehen ist.
Überschaubare Folgen
Die Entscheidung ist zwar ein großer Affront der deutschen Verfassungsrichter gegenüber den EU-Institutionen. Die Folgen halten sich zunächst aber in Grenzen. Die Verfassungsrichter erwarten, dass die EZB die Verhältnismäßigkeitsprüfung in den kommenden drei Monaten nachholt. Solange kann das Ankaufprogramm, das im November 2019 auf niedrigem Niveau neu startete, fortgeführt werden.
Die EZB dürfte über die neue Pflicht, wirtschaftspolitischer zu denken, nicht traurig sein. Denn in die Abwägung werden künftig nicht nur die Interessen deutscher Sparer, sondern auch die Lage spanischer Arbeitsloser und französischer Rentner einfließen.
Auf das geplante neue Ankauf-Programm der EZB im Rahmen der Corona-Krise (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) geht das Urteil, das bereits Ende 2019 im Kern fertig gestellt war, nicht ein. Allerdings könnte aus Karlsruher Sicht auch hier eine Verhältnismäßigkeitsprüfung erforderlich sein. Dass die Verfassungsrichter das Verbot von Risikoteilungen betonen, dürfte für die diskutierten Corona-Bonds (siehe Text unten) ein schlechtes Signal sein. Möglicherweise würden die Karlsruher Richter auch hier gegen einschreiten.
Den größten Nutzen aus dem Karlsruher Urteil können vermutlich Problemstaaten wie Polen und Ungarn ziehen, die sich nun gerne auf das Bundesverfassungsgericht berufen werden, wenn sie Brüsseler Vorgaben ignorieren.
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