Den Föderalismus radikal verändern: Weg mit den Bundesländern!

In Deutschland ist nicht nur der Bund Gesetzgeber, sondern auch noch 16 Landesparlamente von Kiel bis München. Dadurch wird vieles unnötig kompliziert. Der Föderalismus auf EU-Ebene funktioniert inzwischen viel besser.

Bayern und die CSU sorgten dafür, dass die Abschaffung der Bundesländer verfassungsrechtlich kompliziert ist. Danke für nichts! Illustration: Linda Lee Wölfel

Am 23. Mai, wird das Grundgesetz 77 Jahre alt. Mithilfe des Bundesverfassungsgerichts sichert es die Demokratie, den Rechtsstaat und die Grundrechte. Aber das Grundgesetz garantiert auch ein großes deutsches Manko: den Föderalismus.

Was 1949 sinnvoll war, als Gegenbild zum zentralisierten NS-Staat, ist heute ein unnötiges Hemmnis. Der Föderalismus ist mitverantwortlich für die Reformschwäche Deutschlands und für das allgemeine Gefühl von Stagnation und Behäbigkeit. Er macht die Dinge übertrieben kompliziert.

So gibt es in Deutschland 16 verschiedene Baugesetze mit unterschiedlichen Regeln zum Brandschutz, zu Autostellplätzen oder zur Barrierefreiheit. Für die Bildung gibt es 16 verschiedene Schulgesetze. Wenn Familien oder Leh­re­r:in­nen umziehen, haben sie ein Problem. Zwar versuchen sich die Länder über Standards abzusprechen, aber das ist schwerfällig und funktioniert auch nur teilweise.

Zum Glück kann der Bund in den meisten Bereichen durch Bundesgesetze einheitliche Vorgaben machen. Allerdings werden die Bundesgesetze von den Ländern ausgeführt. Die Landesregierungen steuern dies mit eigenen Verwaltungsvorschriften, die sich natürlich wieder unterscheiden.

Außerdem kann jedes Land selbst bestimmen, wer das Bundesgesetz konkret ausführt. Ist es eine obere Landesbehörde, das Regierungspräsidium, oder sind es die Kommunen? Wo ein Flickenteppich entstehen kann, entsteht am Ende auch ein Flickenteppich.

Am schlimmsten ist es bei der Digitalisierung

Jedes Bundesland ist laut Grundgesetz ein eigener Staat, also ein „Staat im Staat“. Deshalb hat jedes Bundesland eine eigene Landesverfassung, eine eigene Landesregierung und ein eigenes Landesverfassungsgericht. Alles, was es im Bund schon gibt, wird in den Ländern 16-fach multipliziert. Nur Verteidigungsministerien gibt es auf Landesebene nicht. Die Landesregierungen sind über den Bundesrat am Beschluss jedes Bundesgesetzes beteiligt. Außerdem gibt es für jedes Politikgebiet Gremien wie die Kultusministerkonferenz oder die Innenministerkonferenz, um sich zu koordinieren. Was für ein Wasserkopf!

Am deutlichsten wird der Föderalismusschaden aber an der aktuellen Schlüsselaufgabe Digitalisierung. Jedes Bundesland bastelt an eigenen IT-Lösungen. Oft sind sie mit den IT-Lösungen anderer Bundesländer nicht kompatibel, weil jedes Land die Daten anders erfasst. Da helfen auch Schnittstellen nur bedingt weiter. Zwar wurde 2020 das Prinzip „Einer für alle“ erfunden: Ein Bundesland entwickelt eine Lösung, und alle anderen Länder übernehmen sie.

Das funktionierte aber nicht, weil jedes Land seine eigene Lösung am besten fand (denn sie war ja schon da). Erst seit 2024 ist das „Einer für alle“-Prinzip gesetzlich verbindlich. Ob es nun funktioniert, wird sich zeigen. Bislang steht Deutschland bei der Staatsdigitalisierung im EU-Vergleich ziemlich am Ende.

Politikverpflechtungsfalle

Wo ein Flickenteppich entstehen kann, entsteht am Ende auch ein Flickenteppich!

Dass der Föderalismus Deutschland hemmt und lähmt, wird schon seit über 50 Jahren diskutiert. Der Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf hat dafür den Begriff der „Politikverflechtungsfalle“ erfunden. Immerhin wurde durch die Föderalismusreform 2006 der Anteil der Bundesgesetze, bei denen der Bundesrat nicht nur mitreden darf, sondern sogar zustimmen muss, von rund 55 Prozent auf knapp 40 Prozent gesenkt.

Es ist aber immer noch fast die Hälfte aller Gesetzesprojekte, bei denen quasi eine ganz große Koalition erforderlich ist. Schließlich hat die Regierungskoalition im Bund meist keine Mehrheit im Bundesrat. Auch Schwarz-Rot kann sich derzeit im Bundesrat nur auf sechs Länder stützen – Berlin, Brandenburg, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Sachsen –, braucht also immer noch das Plazet anderer Länder, in denen etwa die Grünen mitregieren.

Trotz all dieser Nachteile wurde die Existenz der Bundesländer bisher kaum infrage gestellt. Der deutsche Föderalismus gilt eher als Merkmal einer erfolgreichen Konsensdemokratie mit vielen checks and balances, also Machtkontrolle durch Gewaltenteilung. Der deutsche Staat sei vielleicht nicht der beweglichste, aber gehe auch nicht so schnell in die falsche Richtung, sagen die Föderalismusbefürworter. Gerade in Zeiten des aufkommenden Rechtspopulismus sei ein Bundesstaat wie Deutschland resilienter als ein Zentralstaat wie Frankreich.

Förderalismus war was für 1949

Ja, Föderalismus ist an sich ein gutes Prinzip. Deshalb war es 1949 richtig, Deutschland wieder föderal aufzubauen. Aber seitdem hat sich vieles verändert.

Wir haben jetzt die Europäische Union, die immer staatsähnlicher wird. Damit haben wir – womit 1949 nicht zu rechnen war – faktisch einen europäischen Föderalismus. Und hier ergibt dieser heutzutage auch wirklich Sinn. Die 27 EU-Staaten sind gewachsene Einheiten mit eigener Identität, mit starken politischen und kulturellen Eigenheiten. Jeder EU-Staat bildet auch einen eigenen Diskursraum. Hier ist es zweckmäßig und vorteilhaft, die zentrale politische Steuerung im einheitlichen EU-Binnenmarkt mit der fortbestehenden Eigenstaatlichkeit der 27 EU-Staaten zu verbinden.

Wer einen funktionierenden Föderalismus sucht, findet ihn inzwischen auf europäischer Ebene. Auch die Abwahl der autoritären Parteien in Polen und Ungarn war wohl nur wegen der Einbindung dieser Staaten in die EU und entsprechenden Drucks von außen möglich.

Der deutsche Föderalismus kann also zurückgebaut werden. Die Komplexität, die ein Föderalismus mit sich bringt, können und müssen wir in Kauf nehmen – aber einmal genügt.

Die deutschen Bundesländer waren nach dem Krieg oft Kunstgebilde und sind es heute noch. Bindestrichnamen wie Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt deuten es an. Ein echtes Wirgefühl gibt es selten. Oft fühlen sich ganze Regionen in ihrem Bundesland sogar an den Rand gedrückt und unverstanden, etwa Franken in Bayern, Ostwestfalen in NRW oder das Eichsfeld in Thüringen. Sie hängen eher nicht am Fortbestand ihrer Bundesländer.

Die Unterschiede zwischen den Ländern sind zu groß

Mit den deutschen Bundesländern ist auch kein echter Föderalismus zu machen, weil sie so unterschiedlich groß und stark sind. Was Bayern mühelos selbst erledigen könnte, ist für das kleine Bremen eine deutliche Überforderung. Bei so massiven Unterschieden zwischen den Ländern ist auch eine sinnvolle Aufgabenzuweisung an sie schwierig. Damit der Föderalismus überhaupt überleben kann, sind stattdessen komplizierte Mechanismen wie der Länderfinanzausgleich nötig, die ständig zu Streit unter den Ländern führen.

Außerdem sind die Bundesländer nicht bürgernah. Die großen Debatten finden in Deutschland auf Bundesebene statt. Was in den Landtagen passiert, interessiert meist nicht einmal die betreffende Bevölkerung. Und wenn sich die Landesregierungen untereinander koordinieren, sind sogar die Landtage ausgeschlossen. Hier reden hinter verschlossenen Türen nur noch Be­am­t:in­nen miteinander. Der Exekutivföderalismus ist der Inbegriff von Intransparenz.

Echte Bürgernähe würde stattdessen entstehen, wenn Kommunen mehr Gestaltungsspielraum bekämen, etwa durch Öffnungsklauseln in Gesetzen. Wo es gewachsene Stadt-Umland-Strukturen gibt, sollten auch Regionalverbände wie in Stuttgart, Frankfurt oder dem Ruhrgebiet eine wichtige Rolle behalten.

Auf Bundesebene sollten Gemeinden, Städte und Landkreise über ihre Vertretungen formell in die Gesetzgebung eingebunden werden. Bürgernah ist eine Politik aber insbesondere, wenn Bür­ge­r:in­nen über konkrete Projekte selbst entscheiden können, insbesondere mittels kommunaler und regionaler Bürgerentscheide.

Verfassungsrechtliche Hürden

Es spricht also viel für die Abschaffung des überflüssigen deutschen Föderalismus. Dennoch sind die politischen und juristischen Hürden hoch. Eine Zweidrittelmehrheit im Bundesrat, die für die erforderliche Verfassungsänderung erforderlich wäre, scheint ausgeschlossen. Wenn 16 Länder ersatzlos verschwinden, würden Zehntausende Po­li­ti­ke­r:in­nen und Mi­nis­te­ri­al­be­am­t:in­nen ihre Aufgabe verlieren. Sie würden dafür sorgen, dass die Ländergremien erbitterten Widerstand leisten.

Aber über solche Verfassungsänderungen muss man gar nicht nachdenken, denn sie sind verboten. In der Ewigkeitsklausel des Grundgesetzes (Artikel 79 Absatz 3) heißt es, dass eine Änderung des Grundgesetzes unzulässig ist, wenn durch sie „die Gliederung des Bundes in Länder“ und sogar die „Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“ berührt sind. Das hatten einst die CSU und Bayern durchgesetzt, obwohl Bayern dann 1949 als einziges Land das Grundgesetz ablehnte.

Ein Grundgesetz ohne Föderalismus wäre deshalb nur als neue deutsche Verfassung gemäß Artikel 146 möglich. Ein großer Schritt. Der richtige Moment dafür wäre vermutlich der Übergang der EU vom Staatenverbund zum echten Bundesstaat. Auch dafür wäre eine neue deutsche Verfassung erforderlich. Angesichts der globalen Turbulenzen ist das vielleicht illusionär – oder schon in wenigen Jahren unausweichlich.