Corona-Pandemiepläne: Organisierte Planlosigkeit

Sars-CoV-2 hat Deutschland erreicht. Mit Pandemieplänen von gestern sind wir leider nicht sehr gut vorbereitet.

Die Nachfrage nach Desinfektionsmitteln ist wegen des Coronavirus stark gestiegen Foto: Julian Stratenschulte/dpa

Die Welt steht an der Schwelle einer Corona (COVID-19)- Pandemie. In Deutschland sind bereits über 1.000 Fälle bestätigt. Die Krankenhäuser bereiten sich auf einen Massenanfall Erkrankter vor, auf Bundesebene hat sich ein Krisenstab von Bundesgesundheits- und Innenministerium konstituiert und in den Supermärkten sind erste Hamsterkäufe zu beobachten. Auf allen Ebenen laufen die Pandemievorbereitungen auf Hochtouren. Wir dürfen uns glücklich schätzen; denn wir leben in einem hochentwickelten, wohlhabenden Land mit exzellenter medizinischer Versorgungsstruktur.

Dennoch sind wir rechtlich erschreckend schlecht aufgestellt, was im schlimmsten Fall Menschenleben kosten kann. Schon die „Schweinegrippepandemie“ 2009 und der EHEC-Ausbruch 2011 boten genug Anlass, die deutsche Organisationsstruktur zur Seuchenbekämpfung zu überdenken. Gleichwohl ist hierzulande – frei nach dem Motto „Ist ja nochmal gut gegangen“ – seitdem wenig passiert.

Unsere föderal strukturierte Rechtsordnung ist für saisonale Grippewellen gut gerüstet. Das Infektionsschutzgesetz hält einen breiten Maßnahmenkatalog für die Gesundheitsbehörden der Länder bereit. Schon gegenüber bloß „Ansteckungsverdächtigen“ können berufliche Tätigkeiten verboten oder unter bestimmten Voraussetzungen sogar Quarantäne angeordnet werden. In der Pandemiesituation ist die Kleinstaaterei dagegen ineffektiv. Möchte man etwa – wie aktuell in Italien – durch Schulschließungen die Ausbreitung einer Krankheit aufhalten, dann muss man sie in allen Ausbruchsgebieten gleichzeitig anordnen, um die Ausbreitung der Infektionskrankheit zu verzögern.

Ein Text von Anika Klafki

Juniorprofessorin (Tenure Track) für Öffentliches Recht an der Friedrich-Schiller-Universität Jena. Ihr 2017 erschienenes Buch „Risiko und Recht. Risiken und Katas­trophen im Spannungsfeld von Effekti­vität, demokratischer Legitimation und rechtsstaatlichen Grundsätzen am Beispiel von Pandemien“ befasst sich mit Pandemiekatastrophen.

Das kann nur gelingen, wenn man Bundesministerien oder -behörden eine entsprechende Weisungsbefugnis gegenüber die Landesgesundheitsbehörden einräumt. Ansonsten kann jeder Oberbürgermeister und Landrat frei entscheiden, ob er der Empfehlung der Bundesbehörden folgt oder nicht. Derzeit fehlt es an verbindlichen Bestimmungen, um die Maßnahmen bei bundeslandübergreifenden Seuchenausbrüchen zu koordinieren.

Wie schlecht Deutschland organisatorisch auf Pandemien vorbereitet ist, zeigt sich auch am desolaten Zustand der sogenannten Pandemiepläne. Problematisch ist schon, dass die darin enthaltenen Empfehlungen auf Influenzapandemien zugeschnitten sind. Was davon nun auf den Corona-Ausbruch übertragbar ist, bleibt unklar. In den Plänen werden Vorbereitungs- und Bekämpfungsmaßnahmen sowie Kriterien für die Vergabe knapper Medikamente beschrieben. Die konkreten Empfehlungen orientieren sich eng an den Pandemiestufen der Weltgesundheitsorganisation. Allerdings hat die Weltgesundheitsorganisation ihr Pandemie-Phasenmodell mehrfach geändert. Statt früher sechs Pandemiephasen gibt es nur noch vier. Der Bundespandemieplan wurde darauf angepasst.

Die ganz überwiegende Zahl der Landespandemiepläne ist dagegen hoffnungslos veraltet. Viele der Pläne sind über zehn Jahre alt. Lediglich drei Länder, Bayern, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, verfügen über operable Dokumente. Viele Bundesländer sind daher de facto planlos. Man kann darauf hoffen, dass besonnene Landesbeamte gleichwohl wissen werden, was zu tun ist. In der Regel führt Planlosigkeit in einer Katastrophensituation jedoch eher zu Koordinationsproblemen, uneinheitlichen Entscheidungen und Fehlern. Während der Schweinegrippepandemie resultierte daraus eine derartig widersprüchliche Öffentlichkeitsarbeit der verschiedenen Behörden, dass die verunsicherte Bevölkerung größere Angst vor der Impfung entwickelte als vor der Seuche selbst. Während der EHEC-Krise wurden völlig unbeteiligte Gemüsebauern in die Insolvenz getrieben.

Um die Koordinierungsprobleme zu bewältigen, fordert der Bundespandemieplan ab einer bestimmten Gefährdungsstufe richtigerweise, auf Bundesebene Krisenstäbe, Expertengremien und Bund-Länder-Arbeitsgruppen zur bundeslandübergreifenden Koordination zu bilden. Diese Gremien wurden im Hinblick auf die Bedrohung durch das neuartige Coronavirus bereits eingesetzt. Was in der Berichterstattung jedoch völlig untergeht, ist, dass es sich bei den Pandemieplänen um rechtlich völlig unverbindliche Texte mit Empfehlungscharakter handelt. Rechtlich verbleiben alle wesentlichen Kompetenzen auf Landesebene. Die Bundesministerien, Krisenstäbe, Expertengremien und das Robert-Koch-Institut verfügen lediglich über Informations-, aber nicht über Entscheidungsbefugnisse.

Um in Deutschland bessere Rechtsgrundlagen zu schaffen, kann man sich gut am Epidemiengesetz der Schweiz orientieren. In diesem Gesetz werden der Regierung und dem Gesundheitsministerium für besondere und außergewöhnliche Lagen besondere Koordinierungs- und Entscheidungsbefugnisse zuerkannt. Speziell für die Pandemiepläne (in der Schweiz: Notfallpläne) sieht das Gesetz eine kontinuierliche Fortschreibungs- und Koordinationspflicht vor. Schließlich enthält die auf Grundlage des Gesetzes erlassene Epidemienverordnung Bestimmungen dazu, wie knappe Medizinprodukte bevorratet und verteilt werden können. In Deutschland fehlt es an solchen Regelungen, so dass schon jetzt kaum noch Atemschutzmasken zu bekommen sind. Zugleich gehen in deutschen Apotheken fiebersenkende Medikamente zur Neige.

Zum Glück ist die Mortalitätsrate von COVID-19 nicht so hoch wie ursprünglich befürchtet, so dass kein Grund besteht, in Panik auszubrechen. Doch das Pandemierisiko ist allgegenwärtig. Angstvoll blicken Gesundheitsexperten der WHO auf verschiedene Influenzavirusstämme. Das Virus A(H5N1), das zum Glück noch nicht von Mensch zu Mensch übertragbar ist, hat beispielsweise eine Mortalitätsrate von 60 Prozent. Sollte dieses Virus je die Fähigkeit entwickeln, sich über Tröpfcheninfektionen zu verbreiten, so wird jeder Fehler im Umgang mit der Seuche in Menschenleben bezahlt. Wir sollten daher die derzeitige gesundheitliche Notlage von internationaler Tragweite zum Anlass nehmen, das deutsche Infektionsschutzrecht um verbindliche Bestimmungen für Pandemiesituationen zu ergänzen.

Comments

[Aldi Wolf]

Deutschland ist gut vorbereitet. In Arztpraxen gibt es keine Schutzausrüstung, Masken sind Bundesweit nicht zu bekommen. Die Teststellen haben keine Abstrichröhrchen. Herr Spahn reagiert viel zu zögerlich, schon Faschingsveranstaltungen gehörten abgesagt, jetzt 1000 Personen sind viel zu viele, um sie nachverfolgen zu können.

[Jim Hawkins]

Die Hopkins-Universität hat was zum übers Bett hängen:

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It's realtime, baby.

[76530 (Profil gelöscht)]

Die öffentliche Berichterstattung zum Coronavirus ist höchst aussagekräftig. Der Groschen fällt auch hier bei Akteuren und Beobachtern ungleich schnell.

Nach der Plumpheit von Herrn Laumanns aktuellen Auftritten sich noch Illusionen zu erhalten, ist schon ein beachtliches Kunststück. Das Virus lässt sich prächtig für eigene Zwecke missbrauchen.

Wer die Berichterstattung zum Thema verfolgt, sollte darin einen Weckruf zum eigenständigen Denken und Handeln sehen. Klagen über fremde Berichterstattung allein reicht nicht aus.

Wir können von China lernen. Wie schon der alte Weise Konfutse sagte: Lieber eine Kerze anzünden als über die Dunkelheit klagen.

Wäre schön, wenn es hier ein wenig heller würde ...

[09617 (Profil gelöscht)]

Was den organisatorischen Notstand anbetrifft, kann man in Deutschland schwer nachvollziehen wie es in einem extrem zentralisierten Land wie Frankreich aussieht. Normalerweise müsste ja nach Logik vieler in F alles besser laufen, tut es aber nicht. Die öffentlichen Krankenhäuser wurden kaputtgespart, es gibt in vielen Landstrichen kaum noch Grundversorgung wegen fehlender Allgemeinmediziner. Deshalb sind die Pläne, die in Paris geschmiedet werden schon in der Banlieue, geschweige denn in der ländlichen Provinz nicht durchsetzbar. Den totalen medizinischen Notstand in ländlichen Regionen hatten die Gelbwesten schon vor dem Coronavirus angekreidet. Jetzt recht sich die Rotstiftpolitik im Gesundheitswesen.

[83379 (Profil gelöscht)]

7,7 Milliarden Menschen ist nicht nachhaltig, entweder der Mensch beschränkt sich oder Klimawandel und Krankheiten beschränken uns. Es liegt an uns die richtige Entscheidung zu treffen.

[Gostav]

Und in München, einem Hotspot der Pandemie trafen sich gestern 75 Tausend Fußballbeklo... in der Allianz Arena. Geld verdienen ist schließlich wichtiger. Grausig.

[Fratercula]

Interessanter Beitrag, vielen Dank! Eine Sache habe ich nicht recht verstanden: Aufgrund welcher Unterschiede zwischen saisonalen Grippewellen und der aktuellen Pandemie sind das deutsche Recht und die Organisationsstruktur für ersteres besser gewappnet? Das Instrumentarium scheint ja das Gleiche zu sein, jedenfalls ergibt sich für mich aus dem Artikel nichts Gegenteiliges, die sicher bestehenden Unterschiede zw. den Phänomenen werden aber nicht deutlich.

Wäre super, wenn mich jemand mit Sachkenntnis aus dem Forum aufhören könnte. :)

[Mustardman]

@Fratercula Der Unterschied liegt schlicht in der Größenordnung der schweren und schwersten Fälle. In Italien liegen von gut 7000 Infizierten gerade 700 auf Intensivstationen, allein gestern sind 133 Menschen gestorben. Und das werden so lange täglich mehr werden, bis fast die gesamte Bevölkerung infiziert ist. Die bestehende Organisationsstruktur ist auf so etwas überhaupt nicht vorbereitet.

Man kann sich auch gar nicht darauf vorbereiten, dass ein Zehntel der Bevölkerung innerhalb weniger Monate (statistisch wahrscheinliche Projektion nach der derzeitigen Verbreitungszunahme) auf der Intensivstation landen soll. Und wer soll die pflegen? Sowas ist ja auch extrem personalintensiv. Das kollabiert in Italien jetzt schon fast und das erst der kleinste Anfang.

Man muss da präventiv handeln und das verhindern, indem man die Verbreitung des Virus erst einmal mit wirklich absolut allen Mitteln bremst, so wie China es getan hat (totale Kontaktminimierung der Bevölkerung bei schon fast militärisch organisierter Aufrechterhaltung nur der lebensnotwendigsten Versorgung).

Und dafür reicht die bestehende Gesetzgebung hierzulande bei Weitem nicht. Dafür braucht es eine Diktatur oder einen Notstand.

Und China und Südkorea nennen das in der Tat einen "Krieg", was es meiner Meinung auch ist, auch wenn wir in Europa ihn verloren haben werden, bevor wir merken, dass es einer war. Wir wollen nämlich lieber noch ein paar Wochen shoppen und arbeiten gehen anstatt uns zu retten.

[Mustardman]

OK, hier mal nützlicher Link für nüchterne Statistiken mit Zahlen und Kurven, aber ganz ohne Meinungen:

www.worldometers.i...navirus/#countries

Insgesamt sind von 45.078 Fällen 87% leichte Fälle, 13% schwer oder kritisch.

Von abgeschlossenen Fällen (genesen oder gestorben) sind 94% wieder gesund geworden und 6% mit dem Tod geendet.

Wenn man da jetzt noch keine Pläne hat, sollte man ganz schnell welche machen, und wenn man sie im Laufen erfinden muss. Alles ist besser als das derzeitige Nichthandeln in Deutschland.

[Mustardman]

Also, das einzige Land, in dem die Mortalitätsrate von COVID-19 nicht so hoch wie ursprünglich befürchtet, ist Deutschland. 1151 Infizierte und noch kein Toter, bis auf den, der in Ägypten gestorben ist und der vom ägyptischen Gesundheitsministerium gemeldet wurde.

Spanien hat 1036 Infizierte und 26 Tote, Frankreich 1209 Infizierte und 19 Tote.

Laut WAZ hat der NRW-Gesundheitsminister Laumann letzte Woche verfügt, dass alle Pressemitteilungen aus allen Ämtern und aus allen Städten in NRW erst von ihm genehmigt werden müssen.

Zahlen über schwer Erkrankte gibt es hier auch nirgendwo. Auch von einzelnen Fällen, die schon vor zwei Wochen auf die Intensivstation eingeliefert wurden, hört man nie wieder etwas und seitdem gibt es irgendwie immer nur "leichte Fälle mit milden Symptomen".

In Italien sind allein gestern von 8000 Infizierten 133 Menschen gestorben. 10% der Infizierten liegen auf der Intensivstation.

Wir werden hier verraten und verkauft, weil die Regierung mehr damit beschäftigt ist, Panik zu verhindern als den Grund für die Panik zu bekämpfen. Das läuft hier gerade exakt so ab wie in Wuhan in China. Auch dort ging das Vertuschen erst dann nicht mehr, als die Schwerkranken die Krankenhäuser überschwemmt haben und jeden Tag mehr kamen als am Vortag.

Und wer das eine Verschwörungstheorie nennt, soll doch mal versuchen, von offizieller Stelle das "die meisten Fälle sind nur leicht" mit Zahlen unterfüttern zu lassen. Machen die nicht. Klar, "80 Leute kämpfen auf der Intensivstation um ihr Leben und 12 sind schon gestorben" klingt ja auch doof.

Besser gar nicht drüber reden, dann ist das auch nicht wahr. Bis man es auch ohne drüber reden merkt und dann wird das Geschrei um so größer.

taz: Fragt doch mal die Behörden, wieviele kritische Fälle es gibt. Keiner kann nicht sein, allein in Düsseldorf sind in den letzten Wochen ein paar auf der Intensivstation gelandet.

[jhwh]

@Mustardman Ich bin noch nicht so weit, daß ich von Manipulation oder Unterdrückung von Informationen schreiben würde.

Es wundert mich aber genauso wie Sie, daß in D noch keine Toten gemeldet wurden und daß m.W. noch kein Journalist nach einem Grund dafür gefragt hat.

[Mustardman]

@jhwh OK, gerade lese ich, dass jemand aus Heinsberg und eine Frau aus Essen gestorben sind und das vom NRW-Gesundheitsministerium bestätigt wurde.

Mein Beileid an die Angehörigen.

[jhwh]

@Mustardman ... da schließe ich mich an.

[ingrid werner]

wichtige und richtige Mahnung an die Verantwortungsträger. Zu ergänzen wäre wohl, dass das Pribatisieren und Kaputtsparen (eine Folge: Unterpersonalisierung) im Gesundheitssystem aufhört. Und irgendwie schaffen es deutsche Krankenhäuser auch nicht der sog. Krankenhausbakterien Herr zu werden, woran auch 20.000 pro Jahr (?) sterben, in Holland soll es dagegen funktionieren, was wohl mit dem zuvor genannten Problem zusammenhängt.

"Zum Glück ist die Mortalitätsrate von COVID-19 nicht so hoch wie ursprünglich befürchtet, so dass kein Grund besteht, in Panik auszubrechen"

Da fliegen aber auch unterschiedliche Schätzungen durch den Raum. Weil einfach noch nicht klar ist wie hoch sie ausfallen wird. In Italien liegt sie im Moment bei 4,9. der Virologe aus der Charité meint es werden am Ende wohl zw 0,3- 0,7%, und die WHO oder irgendwer anders gehen davon aus, dass es am Ende 1% werden. Der Virologe aus der Charité meint, dass im Verlauf von 2 Jahren 70% aller Deutschen angesteckt werden. Nun kann sich jeder mal ausrechnen wieviel das in absoluten Zahlen macht.

[kamera mann]

@ingrid werner In Deutschland gibt es bei über 1000 nachgewiesenen Erkrankungen noch keinen Toten bzw. einen, der in Ägypten gestorben ist und hier vielleicht aufgrund besserer Behandlungsmöglichkeiten überlebt hätte. Das ist eine Mortalitätsrate von unter 0,1% und sicher sind auch in D nicht alle Fälle enteckt.

In Italien dürften also ganz deutlich viel mehr Menschen erkrankt sein, als die derzeit bekannten 7300. Denn eine Mortalitätsrate von fast 5% scheint unrealistisch. Bei einer Mortalitätsrate von 0,1% wären in Italien derzeit rund 350.000 Menschen erkrankt.

[Mustardman]

@kamera mann Zur Dunkelziffer: Auf der Diamond Princess (dem Kreuzfahrtschiff) sind alle Menschen getestet worden, es gibt also keine Dunkelziffer. 700 davon waren infiziert. Bis jetzt sind davon 6 gestorben und 34 liegen noch auf lebensgefährlich erkrankt auf der Intensivstation. Nach Zahlen der WHO überlebt nur noch jeder zweite, wenn er erst einmal beatmet werden muss, und da gibt es erst recht keine Dunkelziffer.

Das sind keine 0,1%, das ist jetzt schon fast 1% und wird eher bei 3,3% auskommen. Sich eine schöne Mortalitätsrate auszudenken, mit der man so gerade eben leben könnte und davon eine erträumte Dunkelziffer auszurechnen, hilft echt nicht weiter. Das ist Wunschdenken.

Die WHO warnt ausdrücklich vor dieser "Eisbergtheorie". Auch in China und inzwischen in Südkorea ist ausgiebigst getestet worden (inzwischen hat China alle Einwohner von Wuhan mindestens einmal getestet!) und diese Dunkelzifferhoffnungen und 0,1% Mortalitätsrate sind nichts als eine wilde Hoffnung ohne Basis in der Realität. Wünschen hilft nicht bei Viren. Handeln hilft.

[meerwind7]

Es war richtig, Wuhan mit Schutzkleidung zu helfen, als dort die Probleme explodierten. Entsprechend sollten jetzt Exporte von Schutzkleidung aus China hochgefahren werden. Prioritär indes nach Südkorea und Norditalien.

[Gerdi Franke]

Erschreckend schlecht aufgestellt? Ja, ausser Beschwichtigung ist da nicht viel zu bekommen. Schutzkleidung wurde noch schnell ins Ausland verschenkt, Pandemiepläne sind veraltet und die Bürger werden mit ihren Sorgen allein gelassen. Wie die Ärzte auch, die mangels Schutzkleidung keine Corona-Patienten empfangen können.