Klimaziele ins Grundgesetz: Hilft die Klimabremse?
Sollten klimapolitische Ziele ins Grundgesetz? Und ist es überhaupt wirksam, wenn der Politik kurzfristiger Entscheidungsspielraum genommen wird?
I n Berlin wird zurzeit eine Art „Schuldenbremse fürs Klima“ diskutiert. Die Idee ist, analog zur Schuldenbremse, Klimaschutz nicht nur explizit ins Grundgesetz zu schreiben, sondern auch konkrete zahlenmäßige Zielvorgaben zu machen. Klingt im ersten Moment nicht schlecht. Aber ist es wirklich eine gute Idee?
ist Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler in Berlin und Mitglied im Sozialbeirat der Bundesregierung. Bis Ende 2022 war er auch Mitglied im Sachverständigenrat für Verbraucherfragen (SVRV).
Es ist sicher zutreffend, dass es der Politik weltweit schwerfällt, den Klimawandel zu bekämpfen – nicht zuletzt, weil die Erfolge erst in der Zukunft liegen, aber die Kosten jetzt anfallen. Wir neigen deshalb dazu, klimapolitische Aktionen, die wehtun (wie etwa die Umstellung der Heizungen auf erneuerbare Energieträger), möglichst lange aufzuschieben. Und umstrittene Regeln können selbst dann, wenn sie zu Gesetzen geworden sind, von einem künftigen Gesetzgeber mit einfacher Mehrheit rückgängig gemacht werden.
Deshalb gibt es gesetzliche Regelungen in Verfassungen, die nur mit größeren Mehrheiten geändert werden können – im Falle des Grundgesetzes einer Zweidrittelmehrheit. Um die Neigung der Politik zum Schuldenmachen zu begrenzen, wurde als eine Art Selbstschutz die Schuldenbremse im Grundgesetz verankert, die eine statistisch quantifizierte, niedrig angesetzte Vorgabe für die Obergrenzen der Verschuldung von Bund und Ländern macht. Die Idee ist nun, auch Zielwerte für die Klimapolitik ins Grundgesetz zu schreiben – als schwer änderbare Selbstbindung der Politik.
Es stellen sich etliche Fragen. So die, welche klimapolitischen Zielwerte gewählt werden sollten? Offensichtlich würde es nicht ausreichen, Zielwerte für das Klima selbst ins Grundgesetz zu schreiben. Etwa in der Art: „Alle Politik muss daran ausgerichtet sein, dass die Erderwärmung bis 2050 maximal nur x Prozent erreichen darf.“ Damit wäre keine konkrete Politik festgeschrieben. Das Grundsatzproblem ist, dass der Staat klimaschädliches Verhalten nicht einfach unterlassen kann, so wie er – wenn er will – seine Schuldenaufnahme begrenzen kann. Man müsste also klimapolitische Instrumente festschreiben, deren Wirkung meist ungewiss ist.
Wirksame Klimapolitik ist unklar
Welche Instrumente sind denkbar? Die angestrebte Zahl von Windkrafträdern zu benennen? Oder einen Preis(pfad) für CO2-Ausstoß? Aber damit wäre nicht gesagt, dass nicht weiterhin zuviel CO2 produziert würde – nicht zuletzt, weil man den Preis im Grundgesetz zu niedrig angesetzt hat.
Wirksame Klimapolitik zu machen, ist objektiv schwierig – nicht zuletzt deshalb, weil man die Klimawirkungen heutiger Politik erst in der Zukunft beobachten kann. Aufschlussreich ist, dass selbst die „Letzte Generation“ offen zugibt, dass sie nicht weiß, welche konkreten Politikmaßnahmen sinnvoll sind. Die Klimaaktivisten fordern einen „Gesellschaftsrat“, der „die nötigen Schritte“ zur Beantwortung der Frage „Wie beendet Deutschland bis 2030 die Nutzung fossiler Rohstoffe auf sozial gerechte Weise?“ erarbeitet.
Diese Frage macht nicht nur deutlich, dass wirksame Klimapolitik nicht nur nicht eindeutig definiert ist, sondern dass sie zudem, wie jede Politik, auch Nebenwirkungen berücksichtigen und einen Interessenausgleich finden muss. Sollten also auch Maßnahmen des sozialen Ausgleichs, etwa ein Klimageld und dessen konkrete Höhe, ins Grundgesetz geschrieben werden?
Ausnahmesituationen schützen Klima-Instrumente nicht
Da die Wirkungen von Instrumenten andere sein können als ursprünglich erhofft und Interessen sich ändern können, ist es grundsätzlich fragwürdig, ob man konkrete Instrumente in eine Verfassung schreiben sollte. Das kann man an der konkreten Ausgestaltung der Schuldenbremse gut erkennen: Diese gilt, sinnvollerweise, nicht unter allen Umständen, sondern kann in Ausnahmesituationen wie bei Naturkatastrophen und schweren Konjunkturproblemen ausgesetzt werden. Aufgrund der Coronapandemie geschah dies auch.
Da gesetzliche Regeln, die ein politisches Ziel priorisieren, nicht dafür sorgen, dass konkurrierende politische Ziele plötzlich keine Rolle mehr spielen, ist es nahezu unvermeidlich, dass quantifizierte Ziele immer mal wieder umgangen werden (müssen). Das kann man bei der Zunahme von Schattenhaushalten („Sondervermögen“) für die Schuldenbremse gut beobachten – die Aufstockung des Wehretats um 100 Milliarden ist das beste Beispiel. Grundsätzlich kann man dem Gesetzgeber kaum verbieten, Ausnahmesituationen feststellen zu können, in denen klimapolitische Instrumente vorübergehend ausgesetzt werden.
Es gilt: „Vom Wiegen wird die Sau nicht fett“, – sie muss geeignet gefüttert werden. Die alte Bauernweisheit zeigt zudem, dass vom Wiegen sogar eine Gefahr ausgehen kann, denn es stellt einen Anreiz dar, das Gewicht von Schweinefleisch, das über die Theke geht, durch Wassereinlagerungen zu erhöhen, was heutzutage durch Medikamente einfach machbar ist.
Unerwünschte Nebenfolgen sind real
Einzelne Instrumente gesetzlich zu priorisieren und andere zu vernachlässigen ist immer gefährlich, und kann unerwünschte Nebenfolgen haben. In der Wissenschaft ist dies als „Goodhart’s Law“ bekannt. Konkret könnte das bedeuten, dass eine Klima-Schuldenbremse plötzlich wieder Atomkraft attraktiv macht und große Staudämme, die Kulturlandschaften verschlingen.
Das Problem der Verstetigung von Klimapolitik, die kurzfristig wehtut, mit sehr unterschiedlich starken Schmerzen für verschiedene soziale Gruppen, ist real. Insofern ist die Frage nach einer dauerhaften Regelbindung für Klimapolitik durchaus berechtigt. Aber eine vernünftige Antwort zu finden, ist extrem schwer, denn letztlich geht es darum, der Klimapolitik in einer Welt mit vielen großen Problemen und konkurrierenden Zielen jederzeit ausreichend hohe Priorität zu gewährleisten.
Mehr tun als das Bundesverfassungsgericht, das der Klimapolitik verfassungsrechtlichen Rang einräumt, kann man wahrscheinlich nicht. Es gilt immer wieder, die Mehrheit der Menschen davon zu überzeugen, nicht zuletzt durch hinreichenden sozialen Ausgleich, dass hier und heute effektive Klimapolitik notwendig ist.
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