Asylverfahren in Drittstaaten: Die Verzweifelten irgendwo abladen

Italien will Schutzsuchende in Albanien verwahren, bis über ihre Asylanträge entschieden ist. Entscheidet sich auch Deutschland für das Modell?

Überlebende eines Schiffunglücks auf dem Mittelmeer an Bord des Rettungsschiffs Geo Barents Foto: Ximena Borrazas/Zuma Press/imago

Die Leichenhalle soll direkt neben der Pier entstehen, für die, die auf dem Weg gestorben sind. Für die anderen ist der Parcours genau vorgezeichnet: Warten, Krätze-Screening, medizinische Untersuchung, Warten, polizeiliche Registrierung, Warten, Abtransport in Bussen. 3.500 Quadratmeter groß wird das neue Ankunftszentrum im Hafen der albanischen Kleinstadt Shëngjin, 4 Meter hoch der Zaun, auch das ist schon genau in den Plänen festgelegt.

39 Seiten ist das der taz vorliegende „Protokoll“ stark, das Albaniens Ministerpräsident Edi Rama und Italiens Regierungschefin Giorgia Meloni am Montag in Rom unterzeichneten. Neben dem Registrierungszentrum im Hafen darf Italien bis Frühjahr 2024 noch ein weiteres Lager mit knapp 3.000 Plätzen, auf einem alten Militärgelände etwas weiter nördlich, errichten. Auf Hoher See Gerettete will Italien künftig dorthin, statt auf das eigene Festland bringen. Bewacht von italienischer Polizei sollen bis zu 36.000 Menschen pro Jahr dort den Ausgang ihres italienischen Asylverfahrens abwarten. Am Ende soll die Einreise nach Italien oder, wohl häufiger, die Abschiebung stehen.

Ein Coup für Meloni, eine Überraschung für alle anderen. Kein anderer EU-Staat hat bisher einen vergleichbaren Deal mit einem Drittstaat abschließen können. Rama hatte 2018 noch gesagt, Albanien werde „niemals solche EU-Flüchtlingslager akzeptieren“. Dies gelte auch dann, wenn seinem Land als Gegenleistung ein EU-Beitritt in Aussicht gestellt werde. Er sei grundsätzlich dagegen, „verzweifelte Menschen irgendwo abzuladen wie Giftmüll, den niemand will“.

Doch Meloni hatte Rama im Sommerurlaub besucht, und ihn offenbar weichgekocht. Sogar die EU-Kommission war überrumpelt. Man stehe „in Kontakt mit den italienischen Behörden“ und „bitte um detaillierte Informationen“ hieß es am Dienstag aus Brüssel. Klar sei: An der „vollständigen Anwendung der EU-Asylvorschriften“ führe kein Weg vorbei.

Politische Signalwirkung

Tatsächlich weiß niemand, wie Italien das Vorhaben genau umzusetzen gedenkt. Der politischen Signalwirkung tut das aber keinen Abbruch.

Denn justament nach dem Treffen von Meloni und Rama, am Montagabend nämlich, trafen sich in Berlin auch die Ministerpräsidenten der Länder mit der Bundesregierung. Auf der Tagesordnung: Die Asylpolitik. Und die Unions-geführten Länder waren entschlossen, auf dem Gipfel „Asylverfahren in Drittstaaten“ zu beschließen. Unterstützung bekamen sie vom grünen Ministerpräsidenten Winfried Kretschmann aus Baden-Württemberg. Der Rest der Runde war dagegen.

Am Ende der nächtlichen Verhandlungen stand dann ein Prüfauftrag: Die Bundesregierung soll nun klären, ob und wie solche Verfahren in Drittstaaten möglich wären. Die Debatte liege „in der Luft, und es wäre doch ganz absurd, sich damit nicht zu befassen“, sagte Bundeskanzler Olaf Scholz (SPD) danach. Doch er sagte auch: Vieles, was gerade öffentlich diskutiert werde, sei unter anderem mit EU-Recht „nicht vereinbar“ und auch „praktisch sehr schwierig“. Auch Bundesinnenministerin Nancy Faeser (SPD) sieht den Plan kritisch.

Im Koalitionsvertrag hatte die Ampel angekündigt, zu prüfen, „ob die Feststellung des Schutzstatus in Ausnahmefällen (…) in Drittstaaten möglich ist“. Als die Ampel im vergangenen Winter ihren „Sonderbevollmächtigten für Migrationsabkommen“, den FDP-ler Joachim Stamp vorstellte, kündigte der direkt an, die Verlegung von Asylverfahren nach Afrika anzustreben. „Dann würden auf dem Mittelmeer gerettete Menschen für ihre Verfahren nach Nordafrika gebracht werden“, sagte Stamp. „Das erfordert aber sehr viel Diplomatie und einen langen Vorlauf.“

Auf taz-Anfrage dazu, wie solche Abkommen genau gestaltet sein sollten, antwortete Stamp bis Redaktionsschluss nicht.

Otto Schilys Idee

Schon 2004 setzte der damalige SPD-Innenminister Otto Schily „Auffanglager in Nordafrika“ auf die Tagesordnung des EU-Ministerrats, gemeinsam mit seinem damaligen italienischen Kollegen Giuseppe Pisanu. Sie argumentierten mit dem Schutz vor dem Ertrinken im Meer. Doch tatsächlich geht es bei den Lager, bis heute, wohl vor allem darum, Menschen am Ankommen in der EU zu hindern – und sie hernach nicht abschieben zu müssen. Die Grünen waren damals dagegen – sie fürchteten, die Lager könnten „rechtsfreie Räume“ werden. Und auch der Rest der EU lehnte ab.

2016 schlug Thomas de Maizière (CDU) dann vor, im Mittelmeer gerettete Flüchtlinge in Aufnahmelager in Nordafrika zu bringen und dort ein Anrecht auf Asyl zu prüfen. Auch sein Nachfolger Horst Seehofer von der CSU wollte „Ausschiffungsplattformen“ in nordafrikanischen Ländern, um dort Asylverfahren abzuwickeln.

All das scheiterte vor allem daran, dass bis zum vergangenen Montag kein Nachbarland der EU mitziehen wollte – obwohl für Länder wie Tunesien dabei viel Cash drin wäre. Doch deren Regierungen fürchten, dass jene Menschen, deren Anträge abgelehnt werden, die aber nicht abgeschoben werden können, letztlich im Land bleiben. Im Italien-Albanien Deal ist dieser Punkt bisher offen.

Überraschend war, dass nun auch aus den Reihen der Grünen Unterstützung kam. Und zwar vom baden-württembergischen Ministerpräsidenten Winfried Kretschmann. Der hatte am Montag mit seiner Unterstützung für die Unions-Ministerpräsidenten manchen in der Partei vor den Kopf gestoßen.

Der MPK-Beschluss sei ein „ganz wichtiger Schritt zu mehr Ordnung in der Migrationspolitik“, sagt Kretschmann im Gespräch mit der taz (das vollständige Interview lesen sie in der Montagsausgabe). Die Idee mit den Asylverfahren in Drittstaaten stehe ja bereits im Koalitionsvertrag. Die Grünen seien „dem also bereits gefolgt“. Allerdings sei er „mit Blick auf die Umsetzung skeptisch“, sagt Kretschmann. „Voraussetzungsreich und hochkomplex“ sei die. Doch wer „mehr Humanität wolle“, müsse das Sterben auf dem Mittelmeer beenden. „Wir sollten uns in einer solch schwierigen Situation Ideen nicht von vornherein verschließen.“

Abschottung? Wo das denn?

Die Grünen hätten mit ihrer Zustimmung zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem und dem „Migrationspaket 2“ der Ampel bereits einen „klaren Kurs“ eingeschlagen. „Das wird jetzt mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz weitergeführt.“ Von Abschottung, wie die Grüne Jugend sie beklage, könne keine Rede sein. „Allein Baden-Württemberg hat mehr ukrainische Geflüchtete als Frankreich.“

Kretschmann hatte sich NRWs Ministerpräsident Hendrik Wüst (CDU) angeschlossen, der in der Welt „Asylverfahren in Drittstaaten“ gefordert hatte. Nordafrikanische Staaten sollten sich demnach verpflichten, alle Geflüchteten, die aus ihrem Land irregulär in die EU einreisen, zurückzunehmen. Anschließend sollten dort „Verfahren und Schutzgewährung nach rechtsstaatlichen Regeln stattfinden“. Wie genau und was mit Anerkannten und Abgelehnten geschehen soll – dazu sagte Wüst nichts. Nach dem Ländergipfel sagt sein Sprecher auf taz-Nachfrage nur knapp, die „Prüfung und die genaue Ausgestaltung bleiben abzuwarten“.

Wie Wüst drücken sich viele davor, ihre Vorstellungen näher zu konkretisieren. Denn da wird es meist kompliziert.

Wiebke Judith von Pro Asyl

„Spontane Flucht ist für viele Menschen der einzige Weg“

Die kursierenden Pläne für die ausgelagerten Asylverfahren unterscheiden sich erheblich. Das im Juni 2022 nach Gerichtsbeschlüssen auf Eis gelegte Projekt Großbritanniens etwa siegt vor, ankommende Asylsuchende für die Verfahren nach Ruanda auszufliegen, und den ostafrikanischen Staat dafür bezahlen, dass er auch die Anerkannten danach behält und vor Ort integriert.

Einen anderen Plan haben die drei SPD-Bundestagsabgeordneten Lars Castellucci, Frank Schwabe und Fabien Funke am Dienstag ihrer Fraktion vorgestellt.

Der Plan der SPDler

Ihnen schweben „Migrations-Zentren“ in sicheren Drittstaaten vor. Die sollen im Gegenzug Geld und Visa-Erleichterungen für die eigenen Staatsbürger:innen bekommen.

Das UN-Flüchtlingswerk UNHCR, die EU und der jeweilige Drittstaat sollen die Zentren gemeinsam betreiben. Schutzsuchende sollen dort von sich aus vorstellig werden und Asylanträge stellen können. Niemand dürfe in den Zentren gegen seinen Willen festgehalten werden, heißt es in ihrem „Impulspapier“. Gleichzeitig sollen Menschen, die irregulär in die EU eingereist sind, dorthin gebracht werden – und den Ausgang ihres Asylverfahrens abwarten.

Wer anerkannt wird, darf in die EU ausreisen. An dieser Stelle ist das Papier widersprüchlich. Die Rede ist von „Kontingenten“, was eine Deckelung bedeuten würde. Andererseits heißt es auch, er werde „keine Obergrenze“ geben.

Es solle eine „Alternative zu den gefährlichen Fahrten etwa über das Mittelmeer“ sein, sagt Funke der taz. Die Berechtigten sollen auf EU-Staaten verteilt werden. Er sehe da „mehr Potenzial für eine Einigung als bei der seit Jahren strittigen Verteilung Asylsuchender.“ Schließlich gehe es um Menschen, deren Schutzanspruch schon geklärt sei. Außerdem sei diese reguläre Migration deutlich besser plan- und organisierbar.

Geht es nach Funke, sollen Menschen in diese Zentren gebracht werden, die an den EU-Außengrenzen aufgegriffen würden – etwa durch die von den SPD-lern ebenfalls geforderte staatliche Seenotrettung. „Ich halte wenig davon, Menschen, die hier in Deutschland ankommen, für ein Asylverfahren wieder in einen Drittstaat zu überführen,“ sagt Funke. Die sollen ihr Verfahren auch künftig in Deutschland bekommen.

Tunesien? Derzeit keine Option!

Funke ist auch die Abgrenzung zu Vorschlägen aus der Union wichtig. Die hatte zuletzt mehrfach ins Spiel gebracht, das Grundrecht auf Schutz durch gedeckelte Kontingentlösungen zu ersetzen. „Das individuelle Recht auf Asyl steht für uns nicht in Frage, weder hier, noch in den Zentren“, sagt Funke.

Auch er hat aber keine Antwort auf die Frage, was mit abgelehnten Asylsuchenden passieren soll. Offen bleibt auch, welche Länder für ein solches Verfahren in Frage kommen. Sie sollten entlang der wichtigen Fluchtrouten liegen, so Funke, „Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte“ sollten gesichert sein. „Idealerweise reden wir über Demokratien.“ Tunesien etwa sei für ihn derzeit keine Option. Jetzt aber konkrete Länder zu benennen würde Verhandlungen mit Drittstaaten vorgreifen.

Doch viele Fragen bleiben offen. Welches Recht soll in einem externen Asylverfahren angewandt werden? Wo sind Rechtsmittel einzulegen? Tatsächlich sagt kaum einer der Befürworter der externen Asylverfahren, wer die Prüfungen in solchen Lagern unter welchen Prämissen durchführen soll.

Für deutsche Asylverfahren ist das in Nürnberg ansässige Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) zuständig. Dürfte es Beamte etwa nach Nordafrika schicken, um dort Flüchtlinge anzuhören?

Eine konkrete Antwort darauf gibt das Bamf auf Anfrage der taz nicht. Die Behörde verweist an das Bundesinnenministerium. Dessen Sprecher sagt, es prüfe mit Blick auf den Koalitionsvertrag, ob die „Feststellung des Schutzstatus in Ausnahmefällen“ in Drittstaaten möglich ist. „Die Prüfung dauert angesichts der rechtlichen und tatsächlichen Komplexität der Fragestellung noch an.“ Nach dem MPK-Beschluss vom Montag werde nun auch geklärt, ob die Feststellung des Schutzstatus „zukünftig auch in Transit- oder Drittstaaten erfolgen kann.“

Also nicht nur in Ausnahmefällen.

Das UNHCR hat noch keiner gefragt

Viele denken an eine von der EU getragene Lösung. Die hat eine eigene Asylbehörde namens EUAA mit Sitz in Malta aufgebaut. Sie führt faktisch seit Jahren in Griechenland Asylverfahren durch. Das soll die dortigen Behörden entlasten. Theoretisch könnte die EUAA dies auch in Lagern in Drittstaaten tun. Doch seit es die Behörde gibt, versucht sie jeden Anschein vermeiden, Kompetenzen der nationalen Asylbehörden an sich ziehen zu wollen. Würde der Eindruck entstehen, Brüssel selbst wolle mittels der EUAA künftig entscheiden, wer in Europa Asyl bekommt, und die Länder müssten die Menschen dann aufnehmen, wäre der nächste Zoff mit Regierungen wie jener in Ungarn gewiss.

Entsprechend zurückhaltend ist die EUAA bei der Frage nach ihrer Rolle zu Asylverfahren in Drittstaaten. Man wolle „nicht über unbekannte Szenarien spekulieren“, wiegelt ein Sprecher auf taz-Anfrage ab. Alles, was man sagen könne, sei, dass „das Europäische Asylsystem auf EU-Territorium gilt.“ Übersetzt heißt das: Wer erstmal hier ist, der kann nicht ohne Verfahren einfach woandershin abtransportiert werden.

Viele, die die Asylverfahren auslagern wollen, setzen dabei auf das UN-Flüchtlingswerk UNHCR. Das kann den Flüchtlingsstatus einer Person offiziell feststellen – und könnte dies auch in von der EU eingerichteten Lagern in Drittstaaten tun. Allerdings ist es darauf angewiesen, dass sich dann ein Aufnahmeland für die Person findet.

Von den Vorschlägen, bei denen sie eine Rolle spielen soll, erfährt die Organisation dieser Tage allerdings nur aus der Zeitung. Mit ihr gesprochen hat noch keiner der Befürworter. Entsprechend zurückhaltend äußert sich die Genfer Zentrale gegenüber der taz. Überstellungen in sichere Drittstaaten seien nur dann angemessen, wenn diese Länder die Flüchtlingskonvention und die menschenrechtlichen Verpflichtungen „in vollem Umfang respektieren“.

Die Verantwortung für die Flüchtlinge müsse fair unter den Staaten geteilt werden, „anstatt sie nur zu verlagern“, so der UNHCR. Für die Prüfung von Asylanträgen sei „primär“ der Staat zuständig, an dessen Land- oder Seegrenzen ein Asylantrag gestellt wird. Daran ändere auch die Überstellung oder die extraterritoriale Bearbeitung nichts.

Man sei jedenfalls „bereit, mit allen Staaten zusammenzuarbeiten, um im Einklang mit den internationalen Standards“ und „im Geiste der länderübergreifenden Zusammenarbeit“ die Rechte von Flüchtlingen zu wahren.

Soll heißen: Man würde unter gewissen Umständen wohl bei einem solchen Modell mitmachen.

Kollision mit dem EU-Recht

Der Wiesbadener Jura-Professor Maximilian Pichl sieht indes große Hürden. Bei dem jüngsten Deal von Albanien und Italien sei beispielsweise völlig unklar, wie die Insassen der neuen Lager in Albanien Zugang zu italienischen Gerichten erhalten. „Wie soll das bewerkstelligt werden?“ fragt Pichl. Dass die faktische Haft im Lager in Albanien mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sei, bezweifelt er. Zudem sehe das EU-Recht Verfahren außerhalb des EU-Territoriums gar nicht vor.

Menschen aus Deutschland für ein deutsches Asylverfahren in Drittstaaten zu bringen, sei „nicht tragfähig“ meint Pichl. Und anders als Italien als Ersteinreisestaat, müsse Deutschland immer erst prüfen, welcher Staat gemäß der Dublin-Verordnung zuständig sei. Dies zu umgehen und Menschen einfach in Drittstaaten zu schicken, sei gar nicht möglich.

Der Konstanzer Jurist Daniel Thym glaubt, dass es für Menschen, die EU-Territorium erreichen, zunächst „ein kurzes Asylverfahren“ in der EU geben müsse. Erst wenn dieser Antrag abgelehnt werde, könnten Menschen in sichere Drittstaaten abgeschoben werden.

Anders sei es, wenn die Person auf Hoher See aufgegriffen wird – wie jene, die Italien nun nach Albanien schicken will. Dann müsse nur geprüft werden, ob in einem Drittstaat Gefahr drohe, etwa eine Kettenabschiebung in einen Verfolgerstaat. Ist das nicht der Fall, sei eine Überstellung in einen Drittstaat möglich.

Die NGO Pro Asyl sieht die Debatte mit Sorge. Grundsätzlich sei zu begrüßen, wenn es mehr sichere Zugangswege zu Asyl in Europa gebe, sagt ihre Sprecherin Wiebke Judith. Pro Asyl fordere seit langem etwa mehr Resettlement – die Umsiedlung Schutzbedürftiger auf Basis von Kontingenten. „Auch dabei wird ja schon im Herkunfts- oder Transitstaat zum Beispiel vom UNHCR geprüft, wer schutzbedürftig ist.“ Das würde viel zu wenig genutzt. „Und ironischerweise fordert die Union ja momentan, dies komplett einzustellen“, sagt Judith.

Doch dass etwa der Parlamentarische Geschäftsführer der Unionsfraktion, Thorsten Frei, die Abschaffung des individuellen Asylrechts zugunsten von Resettlementprogrammen fordert, „zeigt, worum es der Union geht“, sagt Judith: „Nicht um eine Ergänzung der Genfer Flüchtlingskonvention, sondern um einen Ersatz dafür.“ Das sei der Subtext vieler der gerade diskutierten Konzepte: „Man will die individuelle? Flucht von Menschen komplett unterbinden und dem einen humanitären Anstrich geben“, sagt Judith. „Dabei ist die individuelle Flucht für viele Menschen der einzige Weg, sich in Sicherheit zu begeben.“