Grüne gegen Bundeshaushalt: Doch keine Organklage

Die Grünen halten den Haushalt 2025 für verfassungswidrig, weil er zu wenig „zusätzliche“ Investitionen vorsieht. Deswegen nach Karlsruhe gehen will die Fraktion aber nicht.

Britta Haßelmann und die von ihr (Co-)geführte Bundestagsfraktion werden keine Organklage einreichen Foto: Michael Matthey/dpa

Die Grünen-Fraktion im Bundestag wird keine Organklage gegen den Bundeshaushalt 2025 einreichen. Die Organklage sei „nicht das richtige Instrument“, sagte der Grünen-Haushaltspolitiker Sebastian Schäfer. Stattdessen wollen die Grünen die Möglichkeit individueller Verfassungsbeschwerden „ausloten“, wie Fraktionsvize Andreas Audretsch ankündigte.

Die Grünen kritisieren schon seit Monaten, dass das mit 500 Milliarden Euro dotierte Sondervermögen, für das die Schuldengrenze des Grundgesetzes nicht gilt, zweckentfremdet werde. Statt für Investitionen in Infrastruktur und Klimaschutz werde der zusätzliche finanzielle Spielraum letztlich für Wahlgeschenke wie die Mütterrente und die Absenkung der Mehrwertsteuer in der Gastronomie verwendet.

Ausgangspunkt der Grünen-Argumentation ist die Grundgesetzänderung aus dem März 2025. Nachdem die CDU/CSU jahrelang eine Aufweichung der Schuldenbremse ablehnte, war sie nach dem Wahlsieg von Friedrich Merz plötzlich dazu bereit. Die Verteidigungsausgaben sollen bei der Schuldenbremse gar nicht mehr berücksichtigt werden und für Investitionen sollte es ein Sondervermögen mit 500 Milliarden Euro geben, das bei der Schuldenbremse nicht mitzählt.

Für die Grundgesetzänderung waren im März neben den Stimmen der neuen schwarz-roten Koalition auch die Stimmen der Grünen erforderlich. Die Grünen konnten deshalb durchsetzen, dass das Sondervermögen auch für Ausgaben zum Klimaschutz genutzt werden kann und nur für die Finanzierung „zusätzlicher“ Investitionen dient. So sollte verhindert werden, dass ohnehin geplante Investitionen ins Sondervermögen verschoben werden und dann im Kernhaushalt Mittel für die Wahlgeschenke frei werden.

Tatsächlich ist nun aber genau das passiert. 19 Ausgaben im Wert von rund 20 Milliarden Euro, die bisher im Kernhaushalt finanziert wurden, sind ins Sondervermögen verschoben worden, darunter etwa die Erhaltung von Brücken und Tunneln der Autobahnen oder die Unterstützung des flächendeckenden Breitbandausbaus. Zudem finden sich unter den neuen Ausgaben des Sondervermögens auch Ausgaben, die eindeutig keine Investitionen sind, etwa Betriebskostenzuschüsse für Krankenhäuser.

Von ökonomischen Sachverständigen wird der Missbrauch des Sondervermögens gerügt, weil so nicht die erforderlichen Wachstumsimpulse gesetzt werden. Die Grünen sehen aber auch einen Verfassungsverstoß, weil das Sondervermögen laut Grundgesetz ja für „zusätzliche Investitionen“ vorgesehen ist. Sie halten deshalb den Bundeshaushalt 2025, der wegen der Bundestagswahl erst im September 2025 beschlossen wurde, für verfassungswidrig.

Der naheliegende Weg, um ein vermeintlich verfassungswidriges Gesetz beim Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen, ist die abstrakte Normenkontrolle. Ein entsprechender Antrag kann von jeder Landesregierung sowie von einem Viertel der Bundestagsabgeordneten gestellt werden. Die drei Oppositionsfraktionen AfD, Grüne und Linke könnten zusammen einen solchen Antrag stellen. Da die Grünen aber nicht mit der AfD zusammenarbeiten wollen, können sie den normalen verfassungsrechtlichen Weg nicht nutzen.

Sie gaben daher zwei Gutachten in Auftrag, ob vielleicht eine Organklage der Bundestagsfraktion möglich wäre. Mit der Organklage könnte die Fraktion die Verletzung von Rechten des Bundestags rügen. Die Hamburger An­wäl­t:in­nen Johannes Franke und Roda Verheyen sehen in ihrem Gutachten „durchaus Aussicht auf Erfolg“. Dagegen kommt der Trierer Rechtsprofessor Henning Tappe zum Schluss, die Erfolgsaussicht sei „eher als gering einzuschätzen“.

Was heißt „zusätzlich“?

Dabei wurde deutlich, dass das Grundgesetz längst nicht so eindeutig ist, wie die Grünen öffentlich argumentieren. Der Begriff der „Zusätzlichkeit“ ist dort nämlich so definiert: „Zusätzlichkeit liegt vor, wenn im jeweiligen Haushaltsjahr eine angemessene Investitionsquote im Bundeshaushalt erreicht wird“, heißt es in Artikel 143h. In der Begründung der Verfassungsänderung wird etwas präziser formuliert, dass im Kernhaushalt mindestens zehn Prozent der Ausgaben in Investitionen fließen müssen. Es kommt laut Grundgesetz also weniger darauf an, wozu das Sondervermögen ausgegeben wird, sondern dass der Investitionsanteil im Kernhaushalt ausreichend groß bleibt.

Die An­wäl­t:in­nen Franke und Verheyen halten das für unbefriedigend. Sie interpretieren in das Grundgesetz deshalb noch eine ungeschriebene zusätzliche Voraussetzung hinein, dass die Ausgaben aus dem Sondervermögen wirklich „zusätzlich“ sein müssen. Sie räumen aber ein, dass es „sehr ungewiss“ sei, ob das Bundesverfassungsgericht dieser Argumentation folgen würde.

Der zweite Gutachter Henning Tappe akzeptiert dagegen den Wortlaut des Grundgesetzes. Er hält es sogar für gefährlich, wenn aus dem Sondervermögen nur noch zusätzliche Investitionen finanziert werden. Es könne dann zum Beispiel sein, dass bei neuen Finanzproblemen bereits geplante dringende Investitionen nicht mehr realisiert werden können, weil sie nicht aus dem Sondervermögen finanziert werden dürfen, während aus dem Sondervermögen dann zusätzliche, aber nicht so dringende Vorhaben bezahlt werden.

Ein zweiter Dissens zwischen den Gut­ach­te­r:in­nen ergibt sich bei der Frage, wann überhaupt Rechte des Bundestags verletzt wären. Denn nicht jede Verletzung des Grundgesetzes verletzt auch Rechte des Bundestags. Tappe stellt auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab, dass Rechte künftiger Parlamente nur dann verletzt sind, wenn diese überhaupt keinen Haushaltsspielraum mehr haben. Franke und Verheyen halten es dagegen für ausreichend, wenn die Spielräume künftiger Bundestage „spürbar“ beeinträchtigt wären. Sie räumen aber ein, dass selbst dies bei einzelnen nicht-zusätzlichen Ausgaben aus dem Sondervermögen möglicherweise noch nicht der Fall ist.

Die Grünen im Bundestag kamen jedenfalls zum Schluss, dass sie angesichts der unsicheren bis schlechten Erfolgsaussichten keine Organklage einreichen werden. Um nicht mit leeren Händen dazustehen, propagieren sie nun die Idee von individuellen Verfassungsbeschwerden – obwohl dies von keinem der beiden Gutachten empfohlen wurde.

Mit der Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von persönlichen Grundrechten gerügt werden. Die Grünen beziehen sich dabei auf die Verfassungsbeschwerden, die 2021 zum legendären Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts führten, mit dem der Klimaschutz zum Staatsziel erklärt wurde. Damals argumentierten die Kläger:innen, ihre individuellen Freiheitsrechte seien in Gefahr, wenn Deutschland zu lange zu wenig gegen den Klimawandel unternimmt und deshalb später eine „Vollbremsung“ hinlegen müsse.

Ob mit dieser Argumentation auch gerügt werden kann, dass die Ausgaben aus dem Sondervermögen nicht „zusätzlich“ sind, erscheint sehr fraglich. Aber vielleicht müssen die Grünen jetzt zwei neue Gutachten in Auftrag geben, um das zu erkennen.