Steigen’s ein!

In einigen deutschen Städten ist der öffentliche Nahverkehr kostenfrei. Ist das nur was fürs Stadtimage oder ein echter Treiber für die Verkehrswende?

Bewegt ein kostenloser ÖPNV die Menschen dazu, ihr Auto stehen zu lassen?

Aus Monheim am Rhein und Erlangen Marie Gogoll (Text) und Sebastian Lock (Fotos)

Monheim am Rhein ist eine ungewöhnliche Stadt, seit Daniel Zimmermann sie regiert. Als er 2009 ins Rathaus gewählt wurde, war er 27 und einer der jüngsten Bürgermeister Deutschlands. Zimmermann hat nicht nur die Rheinpromenade und die Innenstadt modernisieren, sondern auch einen künstlichen Geysir bauen lassen und die Gebühren für Kitas sowie Musikschulen gestrichen. Und noch etwas ist speziell an diesem Städtchen zwischen Düsseldorf und Köln: Seit 2020 ist der ÖPNV für alle 43.000 Mon­hei­me­r:in­nen kostenlos. „Das mit der Verkehrswende müssen wir ja nun mal irgendwie in den Griff bekommen“, findet der Bürgermeister.

Zimmermann, hochgewachsen und blond, breitet auf einem großen Holztisch in seinem Büro rund ein Dutzend DIN-A4-Blätter aus. Es sind die Ergebnisse einer wissenschaftlichen Begleitstudie der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule Aachen zur Einführung des kostenlosen Busnetzes – Bahnen gibt es in Monheim nicht. Zimmermann ist stolz auf die Ergebnisse: Rund 41 Prozent der Mon­hei­me­r:in­nen nutzen den kostenlosen ÖPNV häufiger als vor der Einführung. Innerhalb der Stadt hat sich der Anteil der Wege, die mit dem ÖPNV zurückgelegt werden, von 2018 bis 2023 verdoppelt, von 5 auf 10 Prozent. Waren die Mon­hei­me­r:in­nen 2018 noch knapp die Hälfte aller Wege innerhalb ihrer Stadt mit dem Auto oder dem Motorrad gefahren, lag dieser Anteil 2023 nur noch bei 34 Prozent.

In Monheim ist damit ein alter Traum von ÖPNV-Fans wahr geworden: Keine Tarifsuche, kein Kleingeldzusammenkramen, einfach einsteigen und losfahren. So können auch die, die knapp bei Kasse sind, mit dem Bus fahren, ohne jede Haltestelle nach Kon­trol­leu­r:in­nen abzuscannen.

Der Verkehrssektor verfehlt die Klimaziele

Und auch angesichts der Klimakrise müssten dringend mehr Menschen auf öffentliche Verkehrsmittel umsteigen. Der Autoverkehr in Deutschland hat in den vergangenen Jahrzehnten zu- und nicht abgenommen. Entsprechend verfehlt der Sektor Verkehr regelmäßig seine Klimaziele. 2023 war er laut Umweltbundesamt für 22 Prozent der Treibhausgasemissionen in Deutschland verantwortlich.

Aber kann das Modell kostenloser ÖPNV wirklich beides schaffen – Mobilität für alle und Klimarettung?

Die Erkenntnisse aus dem Rheinland deuten an, dass kostenloser ÖPNV tatsächlich zur Verkehrswende beitragen könnte. Ähnliche Modelle gibt es schon im europäischen Ausland, zum Beispiel in den Hauptstädten Tallinn und Belgrad. In Luxemburg, das etwa so viele Ein­woh­ne­r:in­nen hat wie Düsseldorf, gilt das Angebot sogar landesweit.

Doch in Deutschland ist ein kostenfreier ÖPNV für Kommunen nahezu ein Alleinstellungsmerkmal. Vorreiter war 1997 die Gemeinde Templin in Brandenburg. Nach sechs Jahren konnte die Stadt das Angebot allerdings nicht mehr finanzieren, die Busse waren überfüllt, die Kosten für die Stadt zu hoch.

Auch Monheim hat viel Geld in den ticketfreien Busverkehr und die Infrastruktur investiert. Bevor das Angebot kostenlos wurde, hat die Stadt 17 neue Busse angeschafft und das Netz um über eine halbe Million Fahrkilometer pro Jahr erweitert.

Die meisten Gemeinden haben so einen großen finanziellen Spielraum nicht. Monheim ist ein Sonderfall: 2012 hat Bürgermeister Zimmermann die Gewerbesteuer hier drastisch gesenkt. Sie liegt seitdem bei nur 8,75 Prozent, Bundesdurchschnitt sind 15,29 Prozent. In der Folge haben sich viele Unternehmen in der Stadt angesiedelt und die städtische Kasse gefüllt.

Doch seit einigen Jahren sind die Einnahmen über die Gewerbesteuer drastisch gesunken, denn einige der Unternehmen machen laut Stadtverwaltung Verlust. Außerdem hat Monheim viel Geld ausgegeben und steht für einige der Projekte, etwa den künstlichen Geysir und den Bau einer Veranstaltungshalle in der Kritik. Mittlerweile ist die Stadt laut Bund der Steuerzahler zur Kommune mit den höchsten Pro-Kopf-Schulden in Nordrhein-Westfalen geworden.

Trotz der schlechten Haushaltslage möchte Daniel Zimmermann das Angebot der kostenfreien Busse fortführen. Seine Vision, sagt der Bürgermeister, sei eine Stadt, in der man gerne lebt. Das Angebot kostet die Kommune jährlich rund 1,5 Millionen Euro für Verwaltung, die Busse und Fah­re­r:in­nen. Allerdings wurde zu Jahresbeginn das Angebot zu Randzeiten aus Kostengründen reduziert.

Im Hinblick auf die Verkehrswende sei das der falsche Schritt, meint Marissa Reiserer, Mobilitätsexpertin bei Greenpeace. Damit Menschen auf Bus und Bahn umsteigen, brauche es mehr Angebote mit einer hohen Taktung und zuverlässige Verbindungen. „Das Angebot des ÖPNV muss für alle bezahlbar sein und sich umfassend verbessern.“

Zudem zeigt ein zweiter Blick auf die Monheimer Erhebung, dass die Wirkung des kostenfreien ÖPNV für eine umfassende Verkehrswende dann doch nicht allzu stark ist. Zwar nutzen mehr Leute die kostenlosen Busse – doch die meisten Strecken fahren die Mon­hei­me­r:in­nen eben weiterhin mit dem Auto. Zumal es den positiven Trend nur beim Verkehr innerhalb der Stadtgrenzen gibt. Für die Wege aus Monheim heraus und in die Stadt hinein hat sich fast nichts geändert: 2023 lag der Anteil der Au­to­nut­ze­r:in­nen bei 72 Prozent, nur einen Prozentpunkt unter dem Wert von 2018.

Wie teuer ein flächendeckender Ausbau des ÖPNV wäre, wie etwa Marissa Reiserer ihn fordert, ist umstritten. Im Jahr 2022 bezuschusste der Bund den Nahverkehr mit etwa 11,5 Milliarden Euro. Das Bundesverkehrsministerium geht davon aus, dass dieser Betrag bis 2031 auf rund 16 bis 31 Milliarden Euro pro Jahr ansteigen müsste, um flächendeckenden Nahverkehr zu ermöglichen. Zielvorgabe sei dabei ein ÖPNV, der einen ausreichenden Beitrag zum Erreichen der Klimaziele im Verkehrssektor leistet.

Die genaue Höhe der Angabe hängt davon ab, welches Ausmaß des Umbaus als notwendig erachtet wird. Anders als die Länder und der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen rechnet das Bundesverkehrsministerium mit einer höheren Treibhausgasreduktion im Autoverkehr, sodass der ÖPNV weniger Emissionen innerhalb des Verkehrssektors ausgleichen müsste.

Bei den genannten Summen geht es allerdings nur um einen Teil der ÖPNV-Finanzierung. Denn die wichtigste Finanzquelle sind die Ticketerlöse: Deren Anteil lag im Jahr 2022 laut Ministerium bei 18,7 Milliarden Euro. Würde das Geld durch einen kostenlosen Nahverkehr wegfallen, wäre die nötige Finanzierungssumme entsprechend deutlich höher.

„Sehen Sie, diese Innenstadt ist eigentlich gar nicht für Autos gemacht“

Christian Korda, Verkehrsplaner in Erlangen

Die Einschätzungen des Bundesverkehrsministeriums orientieren sich an den CO₂-Einsparungsvorgaben aus dem Klimaschutzgesetz. Die seien jedoch zu niedrig angesetzt, kritisiert Marissa Reiserer. Greenpeace hat dagegen Verfassungsbeschwerde eingereicht.

Das Klimaschutzgesetz beinhaltet keine konkreten Maßnahmen. Es legt nur fest, wie viele Emissionen eingespart werden sollen. Dabei sollte auch eine bessere Anbindung in Form einer Mobilitätsgarantie das Ziel sein, sagt Reiserer. Laut der Organisation Agora Verkehrswende sind mehr als 29 Millionen Menschen in Deutschland schlecht an öffentliche Verkehrsmittel angebunden, mehr als ein Drittel der Bevölkerung.

Milliarden für den Straßenausbau

Geld für den ÖPNV-Ausbau könnte der Bund generieren, indem er klimaschädliche Subventionen abschafft, schlägt Marissa Reiserer vor. Für diese Förderungen, etwa die Pendlerpauschale und das Dienstwagenprivileg, hat der Staat laut Umweltbundesamt 2018 im Verkehrssektor rund 30,8 Milliarden Euro ausgegeben. Die Summe, die aktuell für den Neubau von Autobahnen und Bundesstraßen bis 2035 eingeplant ist, schätzt Greenpeace darüber hinaus auf rund 153 Milliarden Euro. Kommunen wie Monheim müssen sich finanziell am Nahverkehr beteiligen, selbst wenn er nicht kostenlos ist. Sie stünden daher vor der Entscheidung, entweder die Ticketpreise zu heben oder das Angebot auszudünnen, sagt Reiserer.

„Das mit der Verkehrswende müssen wir ja nun irgendwie mal in den Griff bekommen“

Daniel Zimmermann, Bürger­meister von Monheim am Rhein

Dieses Dilemma kennt auch Verkehrsplaner Christian Korda. Am Erlanger Hauptbahnhof steigt er in einen Bus, auf dem steht: „Ich fahre dich gratis!“ Der Bus ist Teil eines Pilotprojekts, das Korda leitet: Kostenloser ÖPNV in der Innenstadt der fränkischen 117.000-Einwohner-Stadt. Seit einem Jahr läuft das Projekt als Teil eines Mobilitätsplans mit dem Ziel, den Autoverkehr im Stadtzentrum zu reduzieren. Entlang der City-Linie fährt Korda jetzt durch die sonnige Erlanger Altstadt mit ihren engen Straßenzügen und barocken Gebäuden. Korda deutet durch das Fenster darauf und sagt: „Sehen Sie, diese Innenstadt ist eigentlich gar nicht für Autos gemacht.“

Damit dort stattdessen mehr Menschen mit dem Bus fahren, hat die Stadt zusätzlich zum ticketfreien Fahren die besagte City-Linie eingeführt, auf der seit Ende 2023 sieben neue Elektrobusse fahren. Seitdem kommt etwa alle acht Minuten ein Bus, der das Zentrum durchquert. Das Pilotprojekt kostet Erlangen rund 300.000 Euro im Jahr. Lohnt sich das?

Isabell Kellhuber steht vor der historischen Hugenottenkirche im Stadtzentrum. Der Platz ist belebt, etwa fünfzehn Leute warten mit ihr an einem der Steige vor der Kirche auf den nächsten Bus. Ihr Fahrrad hat die Studentin in der Nähe der Haltestelle abgestellt. „Bei mir zu Hause fährt zwar auch ein Bus ab, aber der Anschluss ist so schlecht, dass ich lieber mit dem Fahrrad hierherfahre“, sagt sie. Kellhuber studiert Geografie an der Universität Erlangen. Sie fährt jeden Tag mit dem Bus zur Uni und muss dafür raus aus der kostenlosen Innenstadt. „Das ist für mich aber eigentlich egal, ich habe eh das Deutschlandticket“, sagt sie.

Ein paar hundert Meter entfernt, am Hauptbahnhof, wartet auch Steffen Boi­de auf seinen Bus. Er arbeitet an einer Tankstelle und ist gerade auf dem Weg dorthin. Nachtschichten übernimmt er nie, er käme dann nicht mehr nach Hause. Der letzte Bus fährt um 00.10 Uhr.

Wissens­wertes über Erlangen: Seit einem Jahr fahren auf der City-Linie Elektrobusse kostenlos durchs Zentrum

Ein flächendeckendes Angebot ist mindestens so wichtig wie kostenloses Fahren, das zeigt sich auch in Erlangen. Verkehrsplaner Korda würde das gerne mit mehr Schnellbussen und einer höheren Taktung ergänzen und die Fahrpläne besser mit den Regionalbussen aus den umliegenden Landkreisen abstimmen. Doch auch seiner Gemeinde fehle das Geld für den nötigen Ausbau.

Christian Korda hat gemeinsam mit Kol­le­g:in­nen in den Bussen Umfragen durchgeführt, um das Pilotprojekt auszuwerten. Die Evaluation ist noch nicht abgeschlossen, doch es zeichne sich ab, dass viele Er­lan­ge­r:in­nen das Deutschlandticket nutzen, sagt Korda. Als das Pilotprojekt konzipiert wurde, gab es das noch nicht. „Und selbst Mitte letzten Jahres war ja noch nicht klar, ob es dieses Jahr erneut ein Deutschlandticket gibt.“ Diese Unsicherheit erschwere es, innerhalb der Kommune verkehrspolitisch nachhaltige Maßnahmen zu gestalten.

Korda hat den Bus an der Haltestelle Zollhaus verlassen. In seinem Büro im dritten Stock des Amts für Stadtplanung und Mobilität deutet er auf ein Papier mit bunten Tortendiagrammen. Die zeigen, welche Verkehrsmittel in Erlangen wie häufig genutzt werden. Und genau wie in Monheim ist auch hier das Auto das wichtigste davon, etwa die Hälfte der Wege innerhalb der Stadt legen die Er­lan­ge­r:in­nen damit zurück.

Um die Zahl der Autos in der Stadt zu reduzieren, hat Erlangen außerdem die Parkgebühren erhöht und eine maximale Parkdauer von zwei Stunden eingeführt. Die gilt für alle, außer den Anwohner:innen. „Um die Innenstadt herum gibt es viele Parkplätze und Parkhäuser, die nicht ausgelastet sind“, sagt Korda. Dort sollen Pend­le­r:in­nen und Ta­ges­be­su­che­r:in­nen ihr Auto stehen lassen und dann mit dem kostenlosen Bus weiterfahren.

Isabell Kellhuber fährt mit der Erlanger City-Linie – aber bis zur Uni kommt sie nur damit nicht

Push-Maßnahmen für mehr Nahverkehr

Solche sogenannten Push-Maßnahmen sollen das Autofahren unattraktiver machen. Sie seien wichtig für die Verkehrswende, sagt Marissa Reiserer von Greenpeace. Das würde Au­to­fah­re­r:in­nen dazu motivieren, auf Alternativen umzusteigen. Maßnahmen, die ausschließlich darauf abzielten, den ÖPNV attraktiver zu machen, bergen dagegen das Risiko, dass dann nur Rad­fah­re­r:in­nen und Fuß­gän­ge­r:in­nen mehr Bus und Bahn fahren, während der Autoverkehr nicht abnimmt. Außerdem könnten die zusätzlichen Einnahmen dazu beitragen, den Umbau des ÖPNV zu finanzieren.

Trotz des Pilotprojekts ist Christian Korda frustriert von dem geringen Handlungsspielraum seiner Kommune. Das Land Bayern deckelt die Höhe der Parkgebühren. Um einen Autostellplatz in der Innenstadt gegen zehn Fahrradbügel zu tauschen, haben Korda und sein Team „ein halbes Jahr mit den Bürgern vor Ort diskutiert“. Der Status des Autos sei für die meisten Menschen noch immer riesig. Dagegen Politik zu machen deshalb unpopulär.

Die Vorgaben des Bundeslandes sind nicht das einzige Hemmnis für Kommunen. Das Finanzierungssystem des ÖPNV in Deutschland ist ein unübersichtliches Geflecht aus Zuständigkeiten zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Auch die ungewisse Zukunft des Deutschlandtickets ist eine Konsequenz daraus.

Für die, die letztlich für den ÖPNV vor Ort verantwortlich sind, macht sich dieses Chaos bei jeder neuen Planung bemerkbar. Nach Erlangen pendeln jeden Tag mehr als 60.000 Menschen aus umliegenden Gemeinden. Trotzdem sind die Fahrpläne der Regionalbusse aus den angrenzenden Landkreisen nicht mit dem Erlanger Busverkehr abgestimmt. Dafür bräuchte es unter anderem ein gemeinsames digitales Betriebssystem, sagt Verkehrsplaner Korda. Wer könnte das bezahlen? Die meisten Kommunen hätten aktuell gerade mal ausreichend Mittel, um das bestehende Angebot aufrechtzuerhalten.

In Baden-Württemberg haben Gemeinden bald womöglich deutlich mehr Spielraum bei der Finanzierung als ihre bayerischen Nachbarn. Ein Gesetzentwurf der grün-schwarzen Landesregierung sieht vor, dass Städte, Gemeinden und Landkreise dort künftig sogenannte Mobilitätspässe einführen können. Bestimmte Gruppen, etwa Kfz-Hal­ter:in­nen oder Anwohner:innen, würden dann eine verpflichtende Abgabe zahlen, die in die Verbesserung des ÖPNV fließt. Im Gegenzug erhalten sie ein Mobilitätsguthaben, das sie sich etwa auf den Kauf von Nahverkehrstickets anrechnen lassen können. In Frankreich gibt es bereits ähnliche Konzepte.

ÖPNV dürfe ruhig etwas kosten, wichtig seien ein gutes Angebot und ein sozial gerechter Preis, sagt auch Marissa Reiserer von Greenpeace. So traumhaft also die Vorstellung vom kostenlosen öffentlichen Nahverkehr auch klingen mag – eine nachhaltige Lösung ist wohl komplizierter. Dafür braucht es neben besserer Finanzierung auch Kreativität. So wie im brandenburgischen Templin: Da ist das Busfahren zwar nicht mehr kostenlos. Aber es gibt eine Jahreskarte für gerade einmal 44 Euro.