Hilfszahlungen während der Pandemie: Der Rettungsstaat im Stresstest

In der Coronakrise hat der Staat mit Hilfsprogrammen wirksam dem wirtschaftlichen Absturz entgegengewirkt. Aber es gab auch Lücken im sozialen Netz.

Illustration mit Fallschirmen, an denen Pakete hängen

Die meisten Päckchen mit Corona-Hilfen sind in die richtige Richtung geschickt worden Illustration: Jeong Hwa Min

Die Coronakrise war von ökonomischen Superlativen geprägt: Rekord-Einbruch der Wirtschaftsleistung, Rekord-Rettungsschirme, Rekord-Konjunkturpakete, Rekorde bei der Kurzarbeit. Gleichzeitig blieb einiges aus, was frühere Rezessionen prägte: Die verfügbaren Einkommen brachen nicht ein, Rekorde bei der Arbeitslosigkeit liegen in weiter Ferne. Unternehmensinsolvenzen hielten sich in Grenzen.

Nichtsdestotrotz ist die Zufriedenheit der Bevölkerung gering. In Umfragen äußerten im Frühjahr 2021 fast 70 Prozent der Deutschen, sie seien mit den Wirtschaftshilfen unzufrieden. Wie passt dies zusammen? Bewahrheitet sich einfach die alte Weisheit, dass wenig mit dem Verhindern von Katastrophen zu gewinnen ist, oder war die Umsetzung der Hilfen tatsächlich so stümperhaft, unser soziales Netz so löchrig, dass die Rekordpakete wirkungslos verpufften?

Tatsächlich liegt die Wahrheit dazwischen. Die Unterstützungszahlungen haben besser funktioniert als oft wahrgenommen. Gleichzeitig hat die Krise gravierende Lücken in unseren Sicherungsnetzen aufgezeigt, die einige Gruppen nicht auffingen. Für die Zukunft sollte hier an unserem Sozialstaat nachgebessert werden. Beginnen wir mit den Dingen, die gut funktio­niert haben.

Die Einkommenssicherung für die breite Masse hat in der Krise – wie schon 2008/9 – gut funktioniert. Für das Gesamtjahr 2020 lagen die verfügbaren Einkommen der Haushalte trotz des massiven Einbruchs der Wirtschaftsleistung sogar noch 0,7 Prozent höher als im Vorjahr. Das war keineswegs selbstverständlich:

Im März 2020 herrschte große Unsicherheit, ob die Tausenden kleinen und mittleren Unternehmen im Gastgewerbe, Einzelhandel und Dienstleistungsbereich mit wenig Erfahrung mit Kurzarbeit das Instrument tatsächlich nutzen würden oder doch massiv Beschäftigung abbauen würden. Ebenso hervorragend lief die Bearbeitung der Anträge auf Kurzarbeitergeld. Mit Extraschichten und enormer Flexibilität wurden Millionen von Anträgen von der Bundesagentur für Arbeit geräuschlos und schnell bearbeitet.

Anträge wurden zügig bearbeitet

Auch die Rettung größerer Unternehmen und kleinteiligerer Wirtschaftsstrukturen funktionierte recht gut. Über den Wirtschaftsstabilisierungsfonds hat der Bund Beteiligungen an einer Reihe größerer Unternehmen erworben und diese vor der Insolvenz bewahrt; zudem wurden über die staatseigene KfW-Bank über 135.000 Anträge auf Hilfskredite überwiegend von kleinen und mittleren Unternehmen bearbeitet. Fast 50 Mrd. Euro an Krediten wurden so ausgeteilt.

Die November- und Dezemberhilfe für die Gastronomie, die Überbrückungshilfen und die Neustarthilfe dürften – den Klagen der Betroffenen zum Trotz – Tausenden Unternehmen das Überleben gesichert haben. Die Kombination aus wirkungsvoller Sicherung von Unternehmensstrukturen und Stabilisierung der verfügbaren Einkommen erklärt auch, warum sich die deutsche Wirtschaft schon im dritten Quartal 2020 wieder kräftig erholte und trägt zu den guten Aussichten für den Rest des laufenden Jahres bei:

Sobald die Kontaktbeschränkungen gelockert werden, kann die Wirtschaft schnell wieder durchstarten, weil zum einen die Angebotsstrukturen weitgehend intakt sind, zum anderen die Menschen Geld in der Tasche haben und ausgeben können. Übersehen darf man bei diesem Lob allerdings auch nicht die Lücken und Probleme mit den Hilfszahlungen. Nicht wirkungsvoll abgefedert wurde die Krise für viele Soloselbstständige und Kleinstunternehmer.

In dieser Gruppe mussten viele wegen der Pandemie oder durch die zur Bekämpfung verhängten Kontaktbeschränkungen Einkommensverluste erleiden. Ein Problem war hier die zunächst zögerliche Auszahlung der Hilfszahlungen sowie die fehlende Plattform zur Antragsannahme und -bearbeitung. Eine Reihe von Ökonomen hatte hier vorgeschlagen, Auszahlungen oder zumindest Abschlagszahlungen über die Finanzämter zu organisieren.

Kleinstunternehmer fielen durchs Netz

Ein solches Vorgehen hätte schnellere Auszahlungen ermöglicht, scheiterte aber am Ende an vorgeschobenen oder realen rechtlichen Bedenken. Als problematisch erwies sich zudem der Verweis der Soloselbstständigen auf die Grundsicherung (Hartz IV). Zwar setzte die Politik die Vermögensprüfung vorübergehend aus und die Vermögensgrenzen für den Bezug nach oben, zudem übernahm sie für Grundsicherungsempfänger auch Unterkunftskosten jenseits dessen, was in normalen Zeiten als „angemessen“ definiert ist.

Allerdings stellte sich schnell heraus, dass die Grundsicherung für Kleinstselbstständige wie Musiker wenig geeignet ist, weil die Einkommensberechnung betriebliche Aufwendungen nicht sinnvoll berücksichtigt.

Wenn etwa eine Musikerin mit Grundsicherungsbezug im April ein Set neue Saiten kaufen muss und im Juni für einen Auftritt 500 Euro Honorar bezieht, kann sie nicht Kosten und Einnahmen verrechnen, sondern muss die Saiten im April aus Grundsicherung oder Ersparnis bezahlen, bekommt aber das Honorar von der Juni-Grundsicherung abgezogen.

Auch die Betrachtung von Bedarfsgemeinschaften statt Individuen, die zur Offenlegung von Einkommen von Partnerinnen und Partnern zwingt, stellte sich als Hürde für eine wirkungsvolle Hilfe der Betroffenen dar. Zuletzt zeigte sich in der Krise, dass mit der Grundsicherung immer noch ein enormes Stigma verbunden ist und wohl auch deshalb viele Soloselbstständige auf Beantragung der Unterstützung verzichteten.

Ebenfalls nicht ausreichend war die Absicherung von abhängig Beschäftigten mit niedrigen Einkommen: Wie Umfragen der Hans-Böckler-Stiftung zeigen, waren Geringverdienerhaushalte deutlich stärker von Einkommenseinbußen betroffen als reichere Haushalte. Grund war, dass die Kontaktbeschränkungen besonders stark Branchen getroffen haben, in denen – wie im Gastgewerbe oder Einzelhandel – ohnehin niedrige Löhne und Gehälter gezahlt werden.

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Hinzu kam, dass es in diesen Branchen verhältnismäßig wenige Tarifverträge gibt, in denen eine Aufstockung des Kurzarbeitergeldes vereinbart ist. Hier schlugen so die Einkommenseinbußen durch die Kurzarbeit voll durch, da die Betroffenen oft unmittelbar auf 33 bis 40 Prozent ihrer Nettoeinkommen verzichten mussten, auch wenn später das Kurzarbeitergeld bei längerem Bezug aufgestockt wurde.

Auch dürften die Haushalte mit geringen Einkommen besonders von dem Verlust von Minijobs betroffen gewesen sein. Bei Minijobs ist keine Kurzarbeit möglich, und so wurden diese Stellen ab dem Frühjahr 2020 in großem Stil gestrichen. Ebenfalls gewisse Versäumnisse lassen sich bei einigen der Staatsbeteiligungen finden. Bei der Kapitalspritze etwa für die Lufthansa spricht einiges dafür, dass der Staat zu günstigeren – und für die Altaktionäre weniger günstigen – Bedingungen hätte einsteigen können.

Wenig überzeugende Kritik

Andere Kritikpunkte an den Hilfsprogrammen der Bundesregierung sind dagegen nicht überzeugend. Die Behauptung, dass mit den großzügigen Regelungen der Kurzarbeit einseitig die abhängig Beschäftigten abgesichert worden wären, während Selbstständige und Kleinunternehmer im Regen stehen gelassen worden wären, hält bei genauerer Betrachtung der Fakten nicht stand.

Hätten die Betriebe nicht die Möglichkeit, Menschen in Kurzarbeit zu schicken, sondern sie stattdessen entlassen, so wären sie verpflichtet, bis zum Ende der Kündigungsfrist die vollen Bezüge zu bezahlen. So mussten sie nur viel geringere Remanenzkosten tragen. Kurzarbeitergeld hat so den Unternehmen Geld gespart. Zudem ist Kurzarbeit zunächst eine Versicherungsleistung, für die Beschäftigte und Arbeitgeber in den Jahren zuvor Beiträge in die Arbeitslosenversicherung gezahlt haben.

Die Steuerzuschüsse, die darüber hinaus an die Bundesagentur für Arbeit (BA) in der Krise geleistet wurden, sind mit rund 10 Mrd. Euro wesentlich kleiner als die Summen, die über Überbrückungs- und Soforthilfen als Zuschüsse an die Unternehmen geflossen sind – alleine die November- und Dezemberhilfen für die Gastronomie übersteigen den Zuschuss an die BA spürbar, hinzu kommen die Soforthilfen und die Neustarthilfe.

Oft wurden darüber hinaus vermeintliche Ungerechtigkeiten bei den Unternehmenshilfen angeprangert. Ein Friseur, der sein Ladenlokal gemietet hat, bekam etwa einen Teil der Miete erstattet, während eine Kollegin mit sonst identischen Einnahmen und Ausgaben, der die Immobilie mit dem eigenen Laden gehört, keinen Zuschuss für Ladenmiete erhielt. Diese unterschiedliche Behandlung mag ungerecht sein, hat aber durchaus eine Logik:

Bei den Soforthilfen ging es in erster Linie darum, Unternehmenspleiten zu vermeiden und Strukturen zu erhalten. Der Friseur, der seinen Laden gemietet hat, wäre möglicherweise vom Vermieter ins Insolvenzverfahren gezogen worden, bei der Kollegin mit Eigentum passiert dies nicht. In der Summe kann man so konstatieren, dass die Hilfsprogramme besser funktionierten, als es öffentlich oft wahrgenommen wird.

Kurzarbeit spart Geld

Gleichzeitig zeigen uns die Probleme, wo wir in den kommenden Jahren unseren Sozialstaat nachbessern sollten. Sinnvoll wäre etwa, für Soloselbstständige eine bessere Absicherung zu schaffen. Diese Selbstständigen könnten in die Arbeitslosenversicherung einbezogen werden. Möglich wäre auch, ein der Kurzarbeit ähnliches Instrument für sie zu schaffen.

Die Erfahrung, wie unzureichend niedrig die Grundsicherung ist und wie frustrierend der Umgang etwa mit den Vermögensprüfungen sein kann, sollte Anlass sein, das System zu reformieren. Eine spürbare Aufstockung des Regelsatzes und Erleichterungen bei der Prüfung der Vermögen wären hier das Mindeste. Bei den Minijobs hat die Krise wieder einmal gezeigt, wie problematisch es ist, abhängige Beschäftigung ohne vernünftige soziale Absicherung zuzulassen.

Hier wäre eine Abschaffung der Minijobs im gewerblichen Bereich ein sinnvoller Schritt. Kurz: Insgesamt hat der deutsche Sozial- und Rettungsstaat in der Krise gut funktioniert. Nichtsdestotrotz sind Nacharbeiten für die nächste Krise wichtig. Denn die vergangenen beiden Jahrzehnte haben eindrücklich gezeigt: Nach der Krise ist vor der Krise. Vorbereitung zahlt sich aus.

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Jahrgang 1975, Professor für Volkswirtschaftslehre und seit 2019 Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Makroökonomie und Konjunktur­forschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung

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