Menschen ohne Aufenthaltsrecht: Dem Albtraum „Kettenduldung“ entkommen
Mit dem Chancenaufenthaltsrecht sollten Dauer-Geduldete wie James Taylor in der deutschen Gesellschaft ankommen. Jetzt lief die Regelung aus.
Es war 2009, als die deutschen Behörden den Asylantrag von James Taylor endgültig ablehnten und ihm das Aufenthaltsrecht entzogen. Doch er blieb – und weil es im Pass des damals 19-Jährigen Nigerianers Ungereimtheiten gab, konnten die deutschen Behörden ihn auch nicht abschieben. So bekam Taylor eine auf einige Monate befristete Duldung. Und als die ablief, noch eine. Und noch eine. 13 Jahre lang.
Einen „Albtraum“ nennt Taylor diese Zeit heute. Expert*innen sprechen von dem lähmenden Schwebezustand als „Kettenduldung“, in der die Betroffenen weder vor noch zurückkommen. Rund 140.000 Menschen steckten bis vor wenigen Jahren deutschlandweit in diesem rechtlichen Limbo. Aber seit 2022 sinkt die Zahl der Betroffenen dramatisch. Und auch Taylor hat es aus der Kettenduldung heraus geschafft.
Das liegt am Chancenaufenthaltsrecht, das die Ampel damals eingeführt hat, einem von Expert*innen hochgelobten Mechanismus, um Menschen zum legalen Aufenthalt zu verhelfen. Doch zum Jahresende ist die Regelung ausgelaufen. Und das, was die schwarz-rote Bundesregierung stattdessen einführen will, wird wohl kein guter Ersatz.
Höchst prekär
Wichtig ist, zunächst verstehen, was genau eine Duldung eigentlich ist. Es handelt sich nicht um einen Aufenthaltstitel, sondern eher um das zähneknirschende Eingeständnis der Behörden, dass man jemanden nicht loswird. Eine höchst prekäre Situation für die Betroffenen, denn nie ist sicher, dass die Behörden nicht plötzlich doch noch eine Möglichkeit zur Abschiebung finden.
Auch Taylor berichtet von einer beständigen Angst über alle die Jahre. „Es hätte mich kaputt gemacht, wenn es so weiter gegangen wäre“, so Taylor. Seine erste Beziehung sei gescheitert, weil seine Freundin den Verdacht nicht abschütteln konnte, ihm sei es nicht um Liebe gegangen, sondern darum, durch eine mögliche Ehe einen Aufenthaltstitel zu bekommen.
Um Menschen wie Taylor zu helfen, beschloss die Ampelkoalition das Chancenaufenthaltsrecht. Alle Geduldeten, die zum Stichtag 31. Oktober 2022 mindestens fünf Jahre in Deutschland waren, konnten durch den Mechanismus einen regulären Aufenthaltstitel samt Arbeitserlaubnis beantragen, allerdings befristet auf 18 Monate. Wer es in dieser Zeit schaffte, seinen Lebensunterhalt zu sichern – also einen dauerhaften Job zu finden – und einige weitere Bedingungen zu erfüllen, der bekam anschließend eine reguläre Aufenthaltserlaubnis.
Wer bislang eine ungeklärte Identität hatte, konnte die achtzehn Monate außerdem nutzen, um seine Papiere in Ordnung zu bringen. Ganz ohne die beim dafür nötigen Behördenbesuch sonst ständig drohende Abschiebung fürchten zu müssen. Zum Chancenaufenthalt gehörte aber auch: Wer nach Ablauf der Probezeit keinen Job gefunden hatte oder seine Identität nicht geklärt hatte, fiel zurück in die Duldung.
Taylor hatte Glück. Ihm gelang es, seine Identität eindeutig klären zu lassen. Und im Gegensatz zu vielen anderen Geduldeten hatte er schon eine Arbeitsstelle. Nachdem er einen Realschulabschluss gemacht hatte, konnte er eine Ausbildung zum Pflegefachmann und anschließend eine Weiterbildung zur Intensivpflegekraft machen. Die Arbeit sei hart, sagt er, aber er sei froh, dass er sie habe. Als sogenannter Springer wird er dort eingesetzt, wo gerade Personal fehlt. Zwei Wochen arbeitet er dann meist am Stück, bevor er wieder einige Tage freihat.
140.000 Menschen nahmen das Angebot an
Viele andere Kettengeduldete sind arbeitslos. Denn eine Duldung bedeutet für die ersten vier Jahre zunächst, dass die Behörden jedes Arbeitsangebot langwierig prüfen. Auch danach ist sie ein gewaltiges Hindernis bei der Jobsuche. Warum sollten Arbeitgeber jemanden anheuern, langwierig einarbeiten oder eigens ausbilden, wenn der oder die Betreffende womöglich im nächsten Augenblick abgeschoben wird? Noch dazu bedeutet allein die Einstellung einer Person ohne Aufenthaltserlaubnis zusätzliche Bürokratie.
„Arbeitgeber finden eine Duldung wirklich nicht verlockend“, sagt Caroline Mohrs vom Flüchtlingsrat Niedersachsen. Wenn überhaupt, landen Geduldete deshalb oft in Leih- oder Zeitarbeit. Dabei spiele auch eine Rolle, dass Geduldete oft der Wohnsitzauflage unterliegen und für einen Job nicht unmittelbar umziehen können. Außerdem haben sie keinen Anspruch auf Integrationskurse und daher oft nicht die Chance, schnell Deutsch zu lernen.
Auch in diese Richtung wirkte das Chancenaufenthaltsrecht. Indem man den Betroffenen zunächst einen Aufenthaltsstatus samt sofortiger Arbeitserlaubnis gab, ohne dass sie dafür einen Job brauchten, machte man es ihnen dann auf dem Arbeitsmarkt sehr viel leichter. Auch die Integrationskurse durften sie nun besuchen. Und wer dann einen Job fand, erfüllte die wichtigste Bedingung, um anschließend einen dauerhaften Aufenthaltstitel zu bekommen.
Kein Wunder, dass nicht nur Taylor James das Chancenaufenthaltsrecht in Anspruch nahm, sondern bis April 2025 etwa die Hälfte aller rund 140.000 Dauergeduldeten, wie aus Zahlen des Bundesamt für Migration und Flüchtlinge BAMF hervorgeht. Ein gewaltiger Erfolg pragmatischer Integrationspolitik zugunsten der Menschen und der vom Arbeitskräftemangel geplagten deutschen Wirtschaft.
Durchmischte Bilanz
Und doch dürfte die Bilanz nun zum Ende des Programms wohl nicht so gut ausfallen, wie einst erhofft. Zwar gibt es bislang noch keine Statistiken dazu, wie viele Menschen wieder zurück in die Duldung gefallen sind, und Mohrs spricht weiterhin von „einem sehr guten Versuch, den Langzeitgeduldeten zu helfen“. Aber sie sagt auch: „Wir fürchten, dass am Ende weniger als die Hälfte derjenigen, die das Chancenaufenthaltsrecht in Anspruch nahmen, einen dauerhaften Aufenthaltstitel bekommen haben.“
Es seien „bestimme Problemkonstellationen“ einfach nicht mitbedacht worden, kritisiert sie. Während es bei jungen gesunden Leuten kaum Schwierigkeiten gegeben habe, sei es etwa für Alleinerziehende, für Menschen mit schweren Krankheiten, mit Behinderung oder auch für Analphabet*innen schwer gewesen, so schnell einen Job zu finden.
Dazu kommt, dass das Chancenaufenthaltsrecht eine einmalige Sache ist, mit einem einzigen Stichtag, an dem sich entschied, wer überhaupt mitmachen darf. Wer später in die Dauerduldung rutschte, ist außen vor, über die nächsten Jahre dürfte sich das Problem der Kettengeduldeten also erneut aufstauen.
Die SPD wollte das Instrument deswegen erneuern und ging mit dieser Forderung auch in die Koalitionsverhandlungen mit CDU und CSU: neuer Stichtag, neue Gelduldete. Nur machte die Union da nicht mit. Ihre Politiker*innen fürchten, mit einer regelmäßigen Neuauflage des Chancenaufenthaltsrechts einen „Pullfaktor“ zu schaffen. Die These: Wenn man in Deutschland irgendwann selbst als Geduldeter einen regulären Aufenthaltstitel bekommt, dann könnten künftig mehr Menschen kommen, die zwar keinen Anspruch auf Asyl haben, aber deren Abschiebung schwierig wird.
Am Ende stand ein Kompromiss im Koalitionsvertrag, der auf den ersten Blick gar nicht so schlecht aussieht. Man werde einen „befristeten Aufenthaltstitel“ für Geduldete schaffen, die gut integriert sind, gut Deutsch sprechen, deren Identität geklärt ist und die nicht straffällig geworden sind, heißt es da. Bis hierhin ein Erfolg für die SPD. Dann steht da aber noch, berechtigt sollten nur solche Personen sein, die „durch ein bestehendes, sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis seit zwölf Monaten ihren Lebensunterhalt überwiegend sichern“.
Bundesregierung entkernt die Erfolgsstory
Mit dieser umständlichen Formulierung stellt die Koalition das Chancenaufenthaltsrecht auf den Kopf. Statt dass Geduldete, die meist nicht arbeiten, einen Probe-Aufenthalt bekommen, mit dem sie dann einen Job finden können, was wiederum dann mit einem Daueraufenthalt belohnt wird, geht es nun genau andersherum. Nur die wenigen Geduldeten, die allen Widrigkeiten zum Trotz schon einen Job gefunden haben, sollen einen Probeaufenthalt bekommen, der sich dann verlängert, wenn sie den Job behalten. Ähnlich absurd ist die Regelung für Menschen mit ungeklärter Identität: Statt gerade ihnen einen Weg anzubieten, ohne Angst vor Abschiebung ihre Papiere in Ordnung zu bringen, werden sie von vornherein ausgeschlossen.
„Wenn es bei diesen Einschränkungen bleibt, dann wird es nur ganz wenig Anwendungsfälle geben“, sagt Caroline Mohrs. „Das wäre mit dem Chancenaufenthaltsrecht überhaupt nicht mehr vergleichbar.“ Ob die SPD die Kraft aufbringt, an der Einigung aus dem Koalitionsvertrag noch einmal zu rütteln, ist fraglich.
James Taylor wird von alldem nicht mehr betroffen sein. Er hat es geschafft. Mit seinem Job und seiner geklärten Identität hat er einen regulären Aufenthaltstitel bekommen. „Eine große Erleichterung“, wie er sagt. „Ich bin angekommen in der Gesellschaft.“ Auch wenn die Arbeit als Intensivpfleger hart sei und die jahrzehntelange Unsicherheit in der Duldung ihre psychischen Spuren hinterlassen habe. „Ich bin ein positiver Mensch, ich blicke in die Zukunft.“
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