Direkte Demokratie in Berlin: Wie überstimmt man das Volk?
Darf das Parlament ein durch Volksentscheid beschlossenes Gesetz verändern? Die CDU schlägt eine Volksbefragung von oben vor – und erntet Kritik.
Doch gerade dieser Volksentscheid zeigt, welche Frage in Berlin weiterhin ungeklärt ist: Wie lange soll, kann, muss ein vom Souverän, sprich der Bevölkerung direkt verabschiedetes Gesetz auf jeden Fall Bestand haben?
Formal ist die Frage leicht zu beantworten. Das Abgeordnetenhaus kann jedes Gesetz ändern oder ganz abschaffen.
Klar ist aber auch: Durch Volksentscheide zustande gekommene Gesetze haben wegen ihrer Unmittelbarkeit eine besondere Legitimation. Zudem sind nur die wenigsten Gesetze auf diese Weise verabschiedet worden, und davor stehen hohe formale Hürden. Es geht also sehr wahrscheinlich um inhaltlich für die Bevölkerung sehr relevante Themen.
Die Berliner SPD-Linkspartei-Koalition hat Ende der Nullerjahre die Grundlagen für eine praktisch tatsächlich anwendbare direkte Demokratie gelegt. Rot-Rot-Grün hat sich nach langen Verhandlungen vor wenigen Monaten darauf geeinigt, einige wesentliche Verfahrensfehler auszubessern.
Nun hat ausgerechnet die CDU, der direkte Demokratie zuletzt vor allem am Herzen lag, wenn sie sich davon einen direkten politischen Vorteil versprach, einen Vorschlag gemacht, wie die Abschaffung oder Veränderung etwa des Tempelhofer-Feld-Gesetzes vonstatten gehen könnte: Würde ein inhaltlich relevanter Teil des Gesetzes vom Parlament verändert, soll es die neue Fassung dem Volk noch mal zur Abstimmung vorlegen können. Eine Volksbefragung, angeordnet „von oben“.
Zusätzliche Legitimation?
„Eine solche Abstimmung würde einem veränderten, ursprünglich durch einen Volksentscheid zustande gekommenen Gesetz die notwendige zusätzliche Legitimation beschaffen“, begründet Stefan Evers, parlamentarischer Geschäftsführer der Unions-Fraktion im Abgeordnetenhaus, gegenüber der taz die Idee. Zugleich hält er sie für einen „weiteren Schutz, damit das Parlament nicht ohne Not solche Gesetze anfasst“. Der Gedanke dahinter: Eine Veränderung, die kaum eine Chance hätte, in einer solchen Abstimmung zu bestehen, würde von den Abgeordneten gar nicht erst angestrebt.
Doch so einfach ist es nicht, zumindest nicht in der Fassung, die die CDU-Initiative bisher hat. Denn darin ist weder die Abstimmung verbindlich vorgeschrieben: Die „Durchführung einer Volksbefragung ist möglich“, heißt es in dem Mitte November von Evers ins Abgeordnetenhaus eingebrachten Antrag. Noch ist deren Ergebnis bindend für die Politik: Es hat lediglich „empfehlenden Charakter“.
Evers glaubt dennoch, dass sich das Abgeordnetenhaus einer solchen Befragung weder entziehen noch deren Ausgang ignorieren könnte: „Eine solche Abstimmung nicht zu nutzen wäre undenkbar, und selbstverständlich ist die Wirkung bindend.“ Evers spricht von der „normativen Kraft des Faktischen“.
Zugleich will er den Vorstoß der Union als „Denkanstoß“ verstanden wissen. Ausdrücklich sei man offen für andere Argumente und Ideen. Ein solcher Austausch ist auch nötig, denn um eine solche zusätzliche Volksbefragung durchzusetzen, muss die Landesverfassung geändert werden, und dafür braucht es eine Zweidrittelmehrheit im Parlament, also auf jeden Fall zusätzliche Stimmen von Rot-Rot-Grün.
Dass die Debatte gerade jetzt aktuell wird, hat mit einer anderen Partei zu tun, die aus der Frage nach der Zukunft des Tempelhofer Feldes politischen Profit schlagen will. Die FDP hat Ende September selbst damit begonnen, Unterschriften für eine teilweise Bebauung des mehr als 300 Hektar großen Geländes zu sammeln.
In drei Stufen verläuft die direkte Demokratie in Berlin: Initiativen müssen mindestens 20.000 Unterschriften sammeln für einen Gesetzentwurf. Gelingt dies, überprüft die Innenverwaltung dessen Zulässigkeit. Ist diese gegeben und übernimmt das Parlament die Ziele nicht, müssen rund 175.000 Unterschriften gesammelt werden für einen Volksentscheid. Dieser gilt als gewonnen, wenn mindestens ein Viertel der Berliner Abstimmungsberechtigten (rund 630.000) dafür stimmen und zugleich die Mehrheit bilden.
Erfolgreich war etwa die Initiative „100 Prozent Tempelhof“, die auf diesem Weg 2014 die Bebauung des Tempelhofer Feldes verhindern konnte. (bis)
Zur Erinnerung: 2016 gelang der Partei der Einzug ins Parlament nur dank einer monothematischen Kampagne für die Offenhaltung des Flughafens Tegel. Den entsprechenden Volksentscheid gewannen die Unterstützer zwar deutlich – Rot-Rot-Grün hatte aber schon vorher angekündigt, das zu ignorieren. Der Entscheid hatte auch nur empfehlenden Charakter.
Beim Tempelhofer Feld ist das anders; mehr als 10.000 Wohnungen sollen am Feldrand entstehen. FDP-Fraktionschef Sebastian Czaja begründete gegenüber der taz die Initiative auch mit der besonderen Legitimation des geltenden Gesetzes. „Wir sorgen dafür, dass nicht das Parlament den Volksentscheid durch ein Gesetz kippt.“ Vielmehr würden der Entscheid und sein Ergebnis ernst genommen; „er wird höchstens durch einen anderen Volksentscheid hinterfragt“, so Czaja.
Allerdings sehen es viele Experten kritisch, dass Volksbegehren und darauf folgende Volksentscheide – die, wie das Wort sagt, eigentlich von der Bevölkerung ausgehen sollen – von Parteien politisch instrumentalisiert werden, um eigene Positionen durchzudrücken. So hatte sich die rot-rot-grüne Koalition in langwierigen Verhandlungen darauf geeinigt, bei der jüngsten Novelle des Direkte-Demokratie-Gesetzes den von der SPD geäußerten Wunsch einer Volksbefragung für alle möglichen Themen nicht umzusetzen.
Für Stefan Evers spricht ein weiterer Grund gegen das Vorgehen à la FDP: Es dauere sehr lange, bis es wirklich zu einem Entscheid kommen kann, weil entsprechend hohe Hürden genommen werden müssen. Und angesichts der Coronapandemie und der erschwerten Bedingungen für das Sammeln von Unterschriften könnte die FDP-Initiative bereits in der ersten Phase scheitern. Nötig wären 20.000 Unterschriften.
Evers betont zudem, Ziel der Unions-Initiative sei es, in einer ohnehin in vielen Fragen gespaltenen Bevölkerung nicht noch weitere Konflikte durch langwierige Debatten eskalieren zu lassen. „Wir brauchen ein Ergebnis, ohne dass die Stadt unnötig polarisiert wird.“ Nun ist laut Evers die Koalition an der Reihe, die von der Union angestoßene Debatte aufzugreifen und eigene Vorschläge zu machen.
Bereits in der Debatte Mitte November im Parlament wurde indes deutlich, dass einige Aspekte im CDU-Antrag von Rot-Rot-Grün kritisch gesehen werden. So betonte Michael Efler (der für die Linke das überarbeitete Direkte-Demokratie-Gesetz maßgeblich verhandelt hat) zwar, dass auch seine Fraktion eine Verfassungsänderung unterstütze. Es sei aber zum Beispiel unklar, was genau der „Kerngehalt“ eines Gesetzes sei – nur wenn dieser verändert oder das Gesetz ganz aufgehoben werde, ist laut dem Entwurf die Volksbefragung möglich.
Efler kritisierte zudem die Unverbindlichkeit sowohl der Möglichkeit einer Volksbefragung wie auch deren Ergebnis. Schlimmstenfalls könnte sich das Parlament so selbst in einen Gewissenskonflikt hineinmanövrieren. Er schlägt vielmehr vor, sich am Hamburger Modell zu orientieren.
Hamburger Modell
In dem Stadtstaat besteht die Möglichkeit, ein Referendum anzustrengen, nachdem das Landesparlament ein vom Volk beschlossenes Gesetz geändert oder aufgehoben hat. Das Besondere: Die Hürde, damit diese Abstimmung zustande kommt, ist nur halb so hoch wie für einen Volksentscheid. Lediglich 2,5 Prozent der HamburgerInnen müssen dafür innerhalb von drei Monaten unterschreiben. Und: Das Ergebnis ist verbindlich.
Anders als bei der Volksbefragung können die BürgerInnen also selbst entscheiden, ob es über die Änderung eines Volksentscheids zu einem Referendum kommt, betont Michael Efler auf taz-Nachfrage. „Bei einer Volksbefragung liegt die Entscheidung beim Parlament. Dadurch ergibt sich ein Zielkonflikt, denn das Parlament hat ja vor allem ein Interesse an einer Änderung des Volksentscheids.“
Hamburg in Berlin als Vorbild zu nehmen schließt auch Evers explizit nicht aus. „Es lohnt sich, das anzuschauen“, sagte er der taz. Und er ist optimistisch, dass es in dieser Legislaturperiode – die nur noch bis September 2021 dauert – noch zu einer Einigung kommen könnte. „Allerdings ist es schwer, die Streitigkeiten in der Koalition zu durchschauen.“ Darauf angesprochen sagt Michael Efler: „Die Debatte in der Koalition hat begonnen, steht aber noch am Anfang.“
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