Flüchtlingspolitik in Uganda: Vorzeigeland mit Wirtschaftskraft

Uganda gilt als Quasi-Paradies für Flüchtlinge im krisengeplagten Herzen Afrikas, gleichzeitig profitiert die Wirtschaft – eine Erfolgsgeschichte.

Flüchtlinge aus Südsudan in Uganda Foto: ap

Kampala taz | Uganda gilt als Vorbild einer liberalen Flüchtlingspolitik – nicht nur in Afrika, sondern weltweit. Dies betonte Filippo Grandi, der Hohe Kommissar des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR, bei einer Pressekonferenz in Ugandas Hauptstadt Kampala. Später wiederholte er dieses Lob vor der UN-Generalversammlung in New York. Im August war er von einem Kurzbesuch aus dem Norden des Landes entlang der Grenze zurückgekehrt. Dort hatte er die Auffanglager besichtigt, wo fast 300.000 Südsudanesen Schutz suchen. Seit die Kämpfe im nördlichen Nachbarland im Juli erneut aufgeflammt waren, retteten sich täglich Tausende Südsudanesen über die Grenze. Insgesamt bietet Uganda derzeit über 800.000 Menschen Zuflucht und unterhält mittlerweile das drittgrößte Flüchtlingslager der Welt.

Das kleine Land mit gerade einmal 38 Millionen Einwohnern gilt als stabile Insel im krisengeschüttelten Herzen des Kontinents: Im Nachbarland Kongo herrscht seit über 20 Jahren Krieg, im nördlich gelegenen Südsudan brach Ende 2013 und erneut im Juli 2016 nach einem gescheiterten Friedensvertrag der Konflikt gewaltsam aus. In Burundi terrorisiert die Staatsmacht die Bevölkerung. Über 200.000 Menschen sind geflohen, die meisten in die Nachbarländer Ruanda und Tansania. Doch die Lager dort sind überfüllt. Jetzt ziehen auch die Burundier weiter nach Uganda, weil sie wissen, dass sie sich dort auch langfristig niederlassen können. Von Ugandas Regierung bekommen sie ohne langwierige Anträge und Auflagen rasch Asyl, ein Stück Land zugewiesen wo sie ein Haus bauen und einen Acker anlegen können oder eine Arbeitserlaubnis, um einen Laden, eine Werkstatt oder Restaurant aufmachen zu können.

Ugandas Parlament hat 2006 ein Flüchtlingsgesetz verabschiedet, welches jegliche internationalen Standards respektiert. Es trat 2008 in Kraft. Institutionell wird die progressive Politik im Büro des Premierministers umgesetzt, dort gibt es eine Abteilung für Flüchtlingsangelegenheiten. Sie arbeitet eng mit UN-Hilfsagenturen und internationalen NGOs zusammen, denn Ugandas Budget reicht nicht aus, um der Menge der Zuzüge Herr zu werden.

Ein pragmatischer Ansatz

Ugandas liberale Flüchtlingspolitik hat eine Geschichte: Während der 1970er und 1980er Jahre, als die Diktatoren Idi Amin und Milton Obote mit Terror regierten, waren viele Ugander selbst Flüchtlinge in den Nachbarländern. Ugandas heutiger Präsident Yoweri Museveni gründete im Exil in Tansania seine Guerillabewegung, die 1986 letztlich das Land eroberte und bis heute die Regierung stellt.

Die Willkommenspolitik ist ein wesentlicher Teil von Präsident Musevenis regionaler Großmachtpolitik: Derzeit beherbergt Uganda die Opposition aus Burundi, Südsudan, Ruanda und sogar aus Somalia und Äthiopien. Darunter sind auch einst bewaffnete Rebellen, die den Krieg in ihrer Heimat verloren haben und in Uganda eine Auszeit nehmen: z.B. die kongolesischen Tutsi-Rebellen der M23 (Bewegung des 23. März), die sich im November 2013, von Kongos Armee und UN-Blauhelmen geschlagen, mit allen ihren Waffen über die Grenze zurückgezogen hatten. Museveni unterhält die bis zu tausend Krieger wie einen Faustpfand, füttert sie durch. Sie sind eine gute Trumpfkarte im regionalen Machtpoker.

Auch Ugandas Wirtschaft profitiert: Aus den Krisenländern retten sich stets zuerst die Reichen, die ihr Hab und Gut in Sicherheit bringen, dann die Unternehmer, also die Mittelklasse, und Kleingewerbetreibende. Manche kommen mit ihrer Getreidemühle, ihren Stichsägen oder Nähmaschinen. Asylbewerber dürfen in Uganda Einkünfte generieren: Sie eröffnen ein Geschäft oder Restaurant, betreiben Handel mit ihren Verwandten in der Heimat – sie zahlen Steuern und stellen ein paar Ugander ein. Das UN-Welternährungsprogramm kauft die Lebensmittellieferungen von lokalen ugandischen Bauern ein, zu einem fairen Preis. Eine im Oktober 2016 veröffentlichte WFP-Studie besagt: Jedes Stück Acker, welches einer Flüchtlingsfamilie zur Verfügung gestellt wird, generiert umgerechnet rund 200 Euro Umsatz jährlich.

Ziel ist es, dass sich die Flüchtlinge mit einem eigenen Acker nach fünf Jahren selbst versorgen können. Die Erstversorgung mit Baumaterialien, Kochgeschirr, Kleidung und Lebensmittellieferungen sowie der Unterhalt der Lager werden von internationalen Gebern wie dem UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) oder dem UN-Welternährungsprogramm (WFP) finanziert. Doch diese Organisationen stecken jetzt aufgrund der weltweiten Krise in einer finanziell schwierigen Lage – und das kann weitreichende Folgen haben.

Dies musste auch Flüchtlingskommissar Grandi aus Genf feststellen, als er die Auffanglager im Bezirk Adjumani an der Grenze zu Südsudan besuchte: Viele bekommen kein Kochgeschirr, keine Kleidung. Die Lebensmittelrationen pro Person wurden halbiert. Nicht einmal ein Viertel der benötigten Gelder, so Grandi, seien von den Gebern bereitgestellt worden. Der Grund: Die humanitäre Katastrophe in Syrien dominiert die Schlagzeilen. Doch: „Wenn die Aufmerksamkeit weltweit sich auf Flüchtlingskrisen richten, dann sollte diese hier genauso viel Unterstützung bekommen“, sagt Grandi.

Sicheres Herkunftsland

Für die EU ist Uganda kein wichtiges Partnerland in Sachen Migration. Uganda hat das EU-Abkommen zum Khartum-Prozess zwar unterzeichnet, doch es spielt darin nur eine kleine Nebenrolle. Angedacht und diskutiert wurden als Maßnahmen für Uganda: Bessere Methoden, bedürftige Menschen zu identifizieren und bessere Überwachungsmethoden für Ugandas Grenzen. Umgesetzt wird davon nichts. Der Grund dürfte darin liegen, dass Uganda weder Herkunfts- noch Transitland ist für Migranten in Richtung EU. 850 Ugander haben im Jahr 2015 in den EU-Staaten Asyl beantragt, 350 wurden bewilligt. Die meisten waren Homosexuelle, die in Uganda verfolgt werden. Für die EU gilt Uganda als sicheres Herkunftsland.

„Die Krise kann nicht allein auf den Schultern Ugandas lasten, sondern der Rest der Welt muss uns dabei helfen“, fordert Ugandas Pemierminister Rukana Rukunda: „Wir werden die Flüchtlinge weiter unterstützen – mit oder ohne Geld von der EU“.

Im Rahmen des Valletta-Abkommens vom November 2015 profitiert Uganda aus dem EU- Treuhandfond. Ziel all dieser Projekte: Die Lebensumstände der Flüchtlinge und deren Gast-Gemeinschaften zu verbessern. Rund fünf Millionen Euro investiert die EU mit einem Zuschuss der IOM (Internationale Organisation für Migration) in Projekte in Kampalas Armenvierteln. Hier finden diejenigen Flüchtlinge einen Unterschlupf, die nicht in den Lagern leben und versorgt werden wollen, die aber auch kein eigenes Vermögen haben, um sich in den Städten selbst zu versorgen. Armut und Kleinkriminalität führen zu Konflikten – auch mit den Ugandern.

Das Viertel Kisenyi in Kampalas kolonialer Altstadt unterhalb der gigantischen Gaddafi-Moschee gilt bereits jetzt als Krisenherd. 90 Prozent der Bewohner sind somalischer Herkunft. Hier wird Somali gesprochen, nach Mekka gebetet, Spagetti gegessen und jede Menge Khad gekauft, die traditionelle somalische Droge. Die somalischen Islamisten, die sich 2010 beim Endspiel der Fußball-WM in Kampala in die Luft sprengten, hatten in diesen Slums im Untergrund die Attentate vorbereitet. „Zivile Friedensbildung, Konfliktprävention und –Lösung“ heißt die Maßnahme, mit welcher der EU-Treuhandfond nun in diesen Slums Gesundheitszentren, Schulen und Ausbildungsmaßnahmen fördert.

Weitere zehn Millionen Euro investiert die EU in die Verwaltungsbezirke entlang der Grenze zum Südsudan: in Adjumani und Kiryandongo. Dort lebt die Mehrheit der seit 2013 geflüchteten Südsudanesen in Auffanglagern, insgesamt fast 300.000. Ugandas Regierung bemüht sich, die Flüchtlinge umzusiedeln in die großen Siedlungen im inneren des Landes, denn in Adjumani und Kiryandongo besitzt die Regierung kein Land, das sie zur Verfügung stellen könnte. Dort gehört das Land den lokalen Gemeinden. Die meisten Südsudanesen weigern sich, von der Grenze fortzuziehen – sie haben die Hoffnung nicht aufgegeben, bald wieder in ihr Land zurückkehren zu können. Doch die Masse an Flüchtlingen in den Grenzbezirken ist Ursache für Konflikte, denn die lokale Bevölkerung fühlt sich ausgestochen. Die beiden Bezirke haben eine lokale Bevölkerung von rund 200.000, aber kaum Schulen, Gesundheitszentren, Strom oder Wasserversorgung. Die EU investiert jetzt mit einem regionalen Entwicklungsprogramm in die lokale Wirtschaft und Infrastruktur.

Uganda – ein wichtiger Stabilitätsfaktor

Uganda gilt als Garant für Stabilität in der Region: Ugandas Soldaten stellen mit über 6000 Soldaten den Löwenanteil der Militärmission der Afrikanischen Union in Somalia (AMISOM), die von der EU finanziert wird. Seit Beginn 2007 hat die EU mehr als eine Milliarde Euro für den Sold der AU-Soldaten und Polizisten, die Ausrüstung und Verpflegung ausgegeben. Doch im Zuge des Aufbaus der EU-Militärmissionen in Mali, Nigeria oder Zentralafrikanischen Republik reduzierte die EU zu Beginn 2016 ihren Anteil um 20 Prozent.

Im ersten Halbjahr 2016 klagte Ugandas Armee (UPDF) über ausstehende Zahlungen an ihre Soldaten in Somalia. Die ugandischen Soldaten hätten seit über vier Monaten keinen Sold ausgezahlt bekommen, erklärte im August UPDF-Sprecher Oberst Paddy Ankunda gegenüber der taz. Uganda wolle 2017 aus der Mission auszusteigen, drohte er. Im September sagte die EU dann doch noch einmal 178 Millionen Dollar zu.

Ugandas Soldaten kämpfen auch im Südsudan. Allerdings nicht im Rahmen der UN oder AU, sondern auf persönliche Einladung des südsudaniesischen Präsidenten Salva Kiir, nachdem seine eigene Armee sich weitestgehend aufgelöst hatte. Präsident Museveni zeigt sich zögerlich, seine Truppen unter ein übergeordnetes UN-Mandat zu stellen. Er lehnt das UN-Waffenembargo kategorisch ab, immerhin liefert Uganda ein Großteil der militärischen Ausrüstung nach Juba.

Freizügigkeit in Ostafrika

Im Rahmen des EU-Regionalprogramms für das Horn von Afrika, den „Regionalen Actionplan 2015-2020“, in welchem auch die Regionalorganisation IGAD (Intergovernmental Authority on Development), die AU sowie die Ostafrikanischen Union (EAC) unterstützt werden, geht es vor allem um die Punkte Sicherheit, Migration, Waffenhandel innerhalb der Region, Klimaveränderungen als Fluchtursache, Prävention der Radikalisierung der Jugend. Auch hier baut die EU ihre finanzielle Unterstützung aus. Ugandas Präsident gilt als eiserner Verfechter der Integration in die Ostafrikanische Union (EAC), welche den freien Personen-, Waren- und Arbeitskräfteverkehr unter den Mitgliedsstaaten garantiert.

Im Zuge dessen haben Kenia, Uganda und Ruanda bereits gemeinsame Touristenvisa entworfen, auch ein EAC-Reisepass soll bald gedruckt werden. Um den freien Personenverkehr innerhalb der EAC zu ermöglichen, hat Uganda in den vergangenen Jahren seine Grenzinfrastruktur enorm ausgebaut. Fast alle der 40 Grenzübergänge sind mittlerweile mit Fingerabdruckscannern und Lesegeräten für biometrische Pässe ausgestattet worden. EAC-Bürger brauchen innerhalb der Gemeinschaft keine Arbeitserlaubnis mehr. In Ostafrika ist in den vergangenen Jahren eine quasi-Blaupause des Schengen-Raums entstanden – ganz nach Vorbild der EU.

Für Uganda blieben Grenzen Konfliktherde: Die meisten sind weder markiert, noch bewacht, noch konkret festgeschrieben – also umstritten. In der westlichen Grenzregion rund um den Edward-See zur Demokratischen Republik Kongo sowie im Nordosten entlang der Grenze zu Kenias Turkana-Region sind enorme Ölvorräte gefunden worden. Jetzt streiten sich die Nachbarländer um jeden Quadratmeter Land. Im Süden, entlang der Ufer des Victoria-Sees schwelen Grenzkonflikte mit Kenia und Tansania, dort wird um schrumpfenden Fischbestände gestritten.

Entwicklungshilfe für Grenzkontrollen

Um die abgelegenen Grenzen durch unwirtliches Gebiet in den Gebirgen und wüstenartigen Savannen kontrollieren zu können, fehlt es Ugandas Grenzbehörde an Fahrzeugen. 2016 spendierte Japan Geländewagen und forensische Ausrüstung.

Der Wunsch nach verschärfter Migrationskontrolle setzte im Zuge der Bombenanschläge 2010 ein, als somalische Einwanderer als Täter identifiziert wurden. Die Internationale Civil Aviation Organisation (ICAO) hatte 2015 als Deadline für die weltweite Einführung von biometrischen Pässen festgeschrieben. Kurz vor Ende dieser Frist, begann Ugandas Immigrationsbehörde im Jahr 2015, biometrische Pässe auszustellen. Auf deren Chip werden Fotos, Augenscans und Fingerabdrücke gespeichert, die Datenbanken sind mit Interpol vernetzt.

Seit Juli 2016 müssen sich ausländische Besucher elektronisch für ein Visum bewerben. Alle Besucher durchlaufen einen Geheimdienstcheck. Die Verlinkung der E-Visa mit den biometrischen Datenbanken steht jedoch noch aus. Dazu fehlt es der Regierung noch an Hardware, um all die anfallenden Daten auch speichern zu können. Noch bis vor zwei Jahren stand in der Immigrationsbehörde in Kampala kein einziger Computer, sämtliche Anträge wurden in bunten Aktenordnern bis unter die Decke gestapelt. Erst in jüngster Zeit wurde die nötige Ausrüstung angeschafft, die Akten digital zu bearbeiten.

Im Zuge dessen wurde die Einwanderungsbehörde, angesiedelt im Ministerium für Innere Sicherheit, mehrfach personell umbesetzt und damit stetig militarisiert. Ex-Armeechef General Aronda Nyakairima wurde 2013 Innenminister, er holte den Militärgeheimdienst CMI mit an Bord. 2015 verstarb der General überraschend auf einer Dienstreise ins Ausland. Nach den Wahlen 2016 wurde der frühere Verteidigungsminister General Haji Abubaker Jeje Odongo Innenminister.

Bereits 2005 war von Ugandas Regierung entschieden worden, nationale Personalausweise auszustellen, um die Wahlen fälschungssicherer zu machen. Immer wieder kam es zu Skandalen bei der Vertragsvergabe dieses umfangreichen Auftrags in Höhe von rund 64 Millionen Euro. Beauftragt hat Präsident Museveni damit letztlich die deutsche Firma Mühlbauer Technologies. Eingefädelt hatte diesen Deal der deutsche Ex-Botschafter Reinhard Buchholz, ein Vertrauter Musevenis, der Firmengründer Josef Mühlbauer bei einem mitternächtlichen Treffen 2010 dem Präsidenten vorstellte. Kurz darauf ordnete der Präsident über die Köpfe aller gesetzlich festgeschriebenen Ausschreibungsverfahren hinweg an, Mühlbauer solle 15.000 ID-Karten drucken. Zwei Jahre und zahlreiche Skandale später hatte das bayrische Unternehmen jedoch nur rund 400 Plastikkarten gedruckt, doch alle Gelder bereits ausgegeben. Nach heißen Debatten im Parlament und den dazu eingerichteten Untersuchungsausschüssen übernahm letztlich Ugandas Armee das Projekt.