Klimakonferenz in Dubai: Good COP, bad COP?
Die 28. Klimakonferenz beginnt – und endet voraussichtlich wieder mit genervten Delegationen und minimalen Ergebnissen. Dabei gäbe es Alternativen.
I n der Nacht vom 13. zum 14. Dezember 2023 wird sich in Dubai mit ziemlicher Sicherheit folgendes Szenario ereignen: Im großen Konferenzsaal des Expo-Geländes bittet der Präsident der COP28, Sultan Al Jaber, die Delegationen zum Abschlussplenum. 36 Stunden nach dem offiziellen Ende der Konferenz finden sich die übernächtigten Abgeordneten der knapp 200 UN-Staaten in der großen Halle ein. Allerdings nicht alle – es sind nur noch etwa 180 Staatenvertreter, denn die übrigen mussten schon abreisen, ihre Flüge konnten nicht umgebucht werden.
Schon die letzten drei Tage waren die Verhandlungen über die Abschlusserklärung von Dubai quälend langsam vorangegangen. Jetzt liegt endlich ein Entwurf vor, den die Präsidentschaft abstimmen lässt. Doch kurz nach Eröffnung der Sitzung um 4.36 Uhr hat Indien noch Vorbehalte gegen eine Formulierung. Die Sitzung wird unterbrochen, die wichtigsten VerhandlerInnen treffen sich in einem informellen Haufen, dem „Huddle“. Die Präsidentschaft zieht sich zurück, ändert ein Komma im Text und tauscht zwei Verben aus.
Ohnehin enthält das Papier viele Formelkompromisse, die in den nächsten Jahren weitere komplexe Verhandlungen erfordern werden. Es rettet den Verhandlungsprozess in die nächste Runde, aber nicht das Klima. Die klimaschädlichen Emissionen steigen erst mal weiter. Seit der Verabschiedung der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen 1992, der Grundlage des UN-Klimaprozesses, um etwa 60 Prozent.
Im Plenum von Dubai fallen inzwischen viele VerhandlerInnen auf ihren Stühlen an den langen Verhandlungstischen in einen unruhigen Schlaf. Endlich, gegen 7.15 Uhr, fällt der Hammer des Vorsitzenden. Kaum jemand hat noch Kraft, um zu jubeln. Es gibt auch nicht viel Grund dazu.
Ginge das Ganze nicht besser und effektiver? Müssen die Verhandlungen über die Zukunft des Planeten so unübersichtlich, so geprägt von Misstrauen und immer auf dem schmalen Grat zwischen Drama und tödlicher Langeweile sein?
Die Verhandlungen der Conference of the Parties, kurz COP, finden seit der ersten Konferenz in Berlin 1995 in einer eigenartigen Mischung aus spitzfindigen diplomatischen Regeln und Anarchie statt. Vieles ist haarklein geregelt, anderes überhaupt nicht oder nur Gewohnheitsrecht. Es gilt das UNO-Motto „One country, one vote“, jedes Land hat eine Stimme.
Aber arme Staaten können nur kleine Delegationen schicken, deshalb nicht alle Verhandlungen begleiten und erst recht nicht beeinflussen. Auch sonst zeigen die COPs, wie schwach und ohnmächtig die Vereinten Nationen sind: Die Staaten, „Parties“, erwarten von der Präsidentschaft „Guidance“, also Führung. Aber sie wachen eifersüchtig darüber, dass die COP „Party-driven“ ist – sie wollen das Heft des Handelns in der Hand behalten.
Auf 27 COPs haben sie gefordert „The time to act is now“ und sich dann zu Hause nur selten daran gehalten, wirklich ernsthaft gegen die Klimakrise zu handeln. Sie beschwören gern den „Spirit aus Kompromiss und Kooperation“, aber blockieren manchmal tagelang aus purer Machtpolitik selbst die Verabschiedung einer Tagesordnung. Sie haben aus dem Treffen von Klima-ExpertInnen und EntscheiderInnen einen Wanderzirkus mit Zehntausenden von Lobbyisten, Medienleuten, Unternehmen, Thinktanks, Indigenen und Umweltgruppen gemacht. Dieses Jahr erwarten die Vereinigten Arabischen Emirate die Rekordzahl von 70.000 BesucherInnen.
Dabei werden die greifbaren Ergebnisse der Konferenz immer kleiner. Die meisten grundlegenden Abkommen und Ausführungsvorschriften sind beschlossen, es geht noch um wichtige Details wie die Klima-Finanzierung der Zukunft, die Gestaltung der Anpassung an den Klimawandel oder den Rahmen für die nächsten nationalen Klimapläne.
Aber je weniger Substanz im Plenum entschieden wird, desto mehr „side events“ finden statt: Präsentationen zu allen Themen, freiwillige Koalitionen, um Methanemissionen zu senken, Wälder zu retten oder ein Ende für Verbrennerautos zu beschließen – aber all das außerhalb der verbindlichen COP-Regeln, nicht nachprüfbar, nicht rechenschaftspflichtig.
Solange es die COPs gibt, gibt es die Debatte um mögliche Alternativen zu diesem System. So könnten sie aussehen:
Entscheidungen in der G20 treffen
Die 20 größten Staaten der Welt sind für etwa 85 Prozent der globalen Wirtschaftsleistung und deshalb für etwa 80 Prozent aller Emissionen verantwortlich. Eine CO2-Reduktion bei ihnen würde schnell wirksam werden. Und theoretisch können sich 20 Parteien schneller einigen als 200. Die G20, gerade aufgestockt um die Afrikanische Union, sind also die Hauptverursacher des Problems und können es schnell lösen.
Aber: Die G20 sind sich mindestens so uneins wie das Plenum der COP. Die Rivalitäten zwischen den USA und China, die fossilen Interessen von Russland, USA, China, Australien und Saudi-Arabien behindern jede Einigung bei grundlegenden Klimafragen. Dhanasree Jayaram, Spezialistin für Klima und Geopolitik an der Manipal Akademie im indischen Karnataka, sagt: „Die G20 sind ein Gremium für Umsetzung, nicht für Entscheidungen.“
Dazu kommt: Mit Entscheidungen in den G20 würden die kleinen, armen und durch die Klimakrise verletzlichsten Länder nicht mehr mitreden können. Die haben im UN-System der COP zumindest eine globale Bühne für ihre Forderungen nach Finanzhilfen bei Anpassung, Schäden und den Aufbau einer grünen Wirtschaft.
Jede Entscheidung der G20 hat also ein Problem mit der Gerechtigkeit. Denn sie sind der Club derjenigen, die die Klimakrise verursachen. Und die Opfer der Klimakrise hätten dann nichts zu sagen.
Das Konsensprinzip abschaffen
Der Vorschlag klingt erst mal gut. Denn bislang bremst der Zwang zur Einigkeit oft die Verhandlungen. Die COP muss zwar nicht einstimmig entscheiden, aber sie muss es im Konsens tun. Also: Nicht alle müssen zustimmen, aber niemand darf laut und deutlich widersprechen. Theoretisch. Praktisch wurden immer mal wieder auch laute Stimmen ignoriert, wenn eine starke Präsidentschaft sich das traut. So wie es etwa die mexikanische COP-Präsidentin Patrizia Espinosa 2010 in Cancun in der entscheidenden Nacht mit Bolivien machte, das immer wieder Widerspruch anmeldete: Der Protest „werde registriert“, bemerkte sie, der Hammer fiel trotzdem – weil Espinosa zu Recht die Lage im Raum so einschätzte, dass es nicht zu einem allgemeinen Aufstand kommen werde.
Aber dem Prinzip einer Mehrheitsentscheidung würden wohl die USA oder auch die EU nie zustimmen. Denn die Länder des Globalen Südens sind deutlich in der Überzahl. Allein die Staaten der G77 plus China bringen mit 135 Ländern eine so deutliche Mehrheit, dass sie den Industrieländern praktisch alles über solche Beschlüsse diktieren könnten – zum Beispiel Kompensationszahlungen für Klimaschäden in Billionenhöhe. Und bei aller Sympathie für ein demokratisches Vorgehen in der UNO bleibt zu beachten: Nur etwa die Hälfte der UN-Staaten gelten als „auf eine Art demokratisch“. Viele Regierungen sind zu Hause weder einer Opposition noch kritischen Medien gegenüber zu Rechenschaft verpflichtet. Ihnen die Macht über die Entscheidungen der COP zu geben, könnte große Probleme bringen.
Dieser Text stammt aus der wochentaz. Unserer Wochenzeitung von links! In der wochentaz geht es jede Woche um die Welt, wie sie ist – und wie sie sein könnte. Eine linke Wochenzeitung mit Stimme, Haltung und dem besonderen taz-Blick auf die Welt. Jeden Samstag neu am Kiosk und natürlich im Abo.
Nach Themen aufteilen
Die Konferenz ist so riesig, dass niemand mehr den vollständigen Überblick hat. Dutzende von offiziellen und inoffiziellen Verhandlungssträngen laufen gleichzeitig ab. Delegationsleitungen geben zu, dass sie Papiere unterzeichnen, deren genauen Inhalt sie nicht kennen. Warum nicht jeweils eine Konferenz für die großen Themen – Emissionsminderung, Anpassung, Finanzen –, zeitlich und örtlich gestaffelt?
Weil dieses Vorgehen mit einem Gewohnheitsrecht der COP brechen würde: „Nothing is decided until everything is decided!“ Also: Nichts ist entschieden, bis alles entschieden ist. Das heißt: Auch wenn in einem Punkt bereits Konsens herrscht, wird das Thema nicht abgestimmt und abgeschlossen, sondern bis zum bitteren Ende als geeint, aber nicht entschieden behandelt. Denn in der entscheidenden Phase der Verhandlungen kann so alles mit allem als Verhandlungschip verdealt werden. Das wäre dann nicht mehr möglich.
Wahrscheinlich würden vor allem die armen Länder darunter leiden. „Denn das würde Querbezüge nicht berücksichtigen, die es ja tatsächlich gibt“, sagt Lutz Weischer, Leiter des Berliner Büros der Entwicklungsorganisation Germanwatch. „Emissionsminderung oder Anpassung und Finanzen lassen sich nicht trennen.“ Denn ohne Finanzhilfen der Reichen können arme Länder ihre Anpassung nicht finanzieren, etwa Emissionsreduzierung bei sich im Land oder den Aufbau einer dekarbonisierten Industriestruktur. So steht es in sehr vielen nationalen Klimaplänen der ärmeren Länder: Emissionsreduktionen und grüner Umbau der Industrie sind „konditioniert“ – also in größerem Maßstab nur machbar, wenn es dafür über die eigenen begrenzten Mittel hinaus internationale Gelder gibt.
Ohne eine Mitsprache würden die armen Länder in der nächsten (grünen) Weltwirtschaft wieder von den Industriestaaten abhängig wie bisher – mit allen Problemen wie fehlender Wirtschaftskraft, ungerechter Ausbeutung der natürlichen Ressourcen, Abwanderung und Schuldenkrise für die Ärmsten.
Lobbyisten ausschließen
Es ist eine alte Forderung der globalen Umweltgruppen, Lobbyisten den Zugang zu den Verhandlungen zu verwehren – also den Unternehmensvertretern vor allem der fossilen Wirtschaft, großen Agrarunternehmen und dem Finanzsektor. Allein bei der COP27 in Scharm el-Scheich waren 600 Lobbyisten für fossile Unternehmen registriert. Selbst die ehemalige Chefin des UN-Klimasekretariats Christiana Figueres, die lange die Rolle der Lobbyisten bei der COP verteidigt hatte, fordert inzwischen, sie auszuschließen. Denn sie seien kein Teil des Wandels, sondern Bremser.
Das klassische Argument für die Anwesenheit der Lobbys hingegen ist: Nur mit und nicht gegen die fossilen Unternehmen sei ein Wandel schnell genug zu bewältigen – mit der Aussicht auf lukrative Zukunftsmärkte bei den Erneuerbaren und weil das Know-how über Technik nur dort vorhanden ist. Außerdem schätzen viele Klimaschützer durchaus den Lobbydruck, der inzwischen etwa von Konzernen kommt, die Erneuerbare vorantreiben – manchmal sogar die gleichen Unternehmen, die Fossile fördern.
Und schließlich: In vielen Staaten mit großen fossilen Interessen – den Golfstaaten, China, Russland – sind die Unternehmen oft staatlich. Deren Manager sind bereits jetzt häufig Teil der offiziellen Delegation. Sie säßen dann weiterhin in den Verhandlungen.
Große Konferenzen reduzieren
Weil ohnehin in Zukunft weniger an großen Abkommen im großen Kreis der COP zu entscheiden ist, und der Fokus auf der Umsetzung der Maßnahmen liegt, könnte man den ganzen COP-Zirkus mit größeren Abständen abhalten. Treffen zu technischen Fragen zögen dann deutlich weniger Menschen an, vor allem die Klima-Nerds. Weil keine MinisterInnen kommen, wäre der Aufwand geringer und das Arbeiten zielorientierter.
Aber: Wenn man nach den technischen, den SBSTA-Verhandlungen urteilt, die jedes Jahr im Mai oder Juni in Bonn stattfinden, ist ein ruhiger Betrieb nicht garantiert. Dieses Jahr etwa wurde die Tagesordnung des Treffens von der Gruppe aus G77 und China bis kurz vor Schluss blockiert – ein taktisches Spielchen, das eigentlich auf einer dieser Verhandlungen nichts zu suchen hat. Ähnlich könnten diese technischen Konferenzen auch politisiert werden, wenn die COPs wegfielen.
Unterm Strich ist der UN-Klimaprozess dennoch für viele Beobachter besser als sein Ruf. Verglichen mit anderen UN-Prozessen hat er erstaunlich viele Ergebnisse in erstaunlich kurzer Zeit geliefert, von der Rahmenkonvention 1992 über das Kioto-Protokoll 1997 bis zum Pariser Abkommen 2015 und dem Loss-and-Damage-Fonds 2022. Der Prozess wird allgemein anerkannt, nur die Umsetzung erfolgt viel zu langsam und zaghaft gegenüber dem, was die Wissenschaft etwa in den Berichten des Weltklimarats IPCC fordert. Aber immerhin wird er in weiten Teilen von den Daten der Wissenschaft vorangetrieben – was man von anderen Bereichen der internationalen Politik nicht sagen kann.
Und im internationalen Klimaschutz ist keineswegs nichts passiert, wie es oft heißt. Das Kioto-Protokoll zum Beispiel war erfolgreich. Die geforderte Minderung von 5 Prozent der Emissionen zwischen 2008 und 2012 wurde mit 7 Prozent übertroffen. Verantwortlich für Reduktionen waren damals aber nur die Industriestaaten. Die Industrieländer der OECD haben 2007 ihren Emissionspeak erreicht und seitdem ihren Ausstoß um etwa 9 Prozent reduziert. Aber weil die Schwellen- und Entwicklungsländer so massiv zugelegt haben, sind die globalen Emissionen immer weiter gestiegen.
Das grundsätzliche Problem ist nicht der UN-Prozess. Entscheidend ist, dass vor allem die Länder des Globalen Südens bis heute meinen, nur mit fossiler Energie aus der Armut herauswachsen zu können. Auch die Industrieländer wollen von Kohle, Öl und Gas nicht die Finger lassen. Und sie scheuen sich, die von ihnen angerichteten Klimaschäden in Billionenhöhe zu kompensieren, was tatsächlich eine schwere Bürde für die Volkswirtschaften des Nordens wäre.
Die COP hat das Ende der fossilen Energien bisher nicht beschlossen. Das ist nicht nur dem effektiven Lobbyismus der Öl- und Gasindustrie geschuldet. Sondern auch schlicht der Tatsache, dass ein solcher Ausstieg erst seit kurzem technisch und ökonomisch möglich ist – durch den erstaunlichen internationalen Siegeszug der erneuerbaren Energien.
Allerdings sind bisher nur wenige Länder davon zu begeistern, ihr Geschäftsmodell umzubauen, das auf billiger fossiler Energie beruht. Und eine solch massive Umwälzung des politischen und ökonomischen Gefüges ist in einem Konsensgremium wie der UNO nur sehr schwer durchzusetzen.
Die Lehren aus dem Erfolg von Paris 2015 lauten: Fortschritt ist selbst im Klimaprozess möglich – wenn es eine langjährige sorgfältige Vorbereitung der Konferenz durch die Präsidentschaft gibt; wenn es eine charismatische Persönlichkeit wie Frankreichs Außenminister Laurent Fabius in die Hand nimmt, mit einem exzellenten Team, das im Hintergrund bis zur Erschöpfung arbeitet; wenn sich die USA und China einig sind, ihre Verbündeten mitziehen und alle wichtigen Gruppen eingebunden werden; wenn die geopolitischen Konflikte eine gnädige Pause einlegen und der Druck der Unternehmen, verlässliche Leitplanken zu ziehen, stark wird. Und wenn eine Konferenz eine eigene positive Grundstimmung entwickelt, wie es in Paris kurz nach den mörderischen islamistischen Terroranschlägen der Fall war.
Die aktuelle Lage in Dubai ist viel schwieriger als in Paris, denn auf der COP28 geht es weniger um große Beschlüsse als um konkrete schmerzhafte Veränderungen nach den bisherigen Beschlüssen. Auf jeden Fall müssen die COPs viel effizienter, zielgerichteter und mehr am Konsens orientiert ablaufen, wenn sie ihr Ziel erreichen wollen, eine gefährliche Eskalation der Klimakrise halbwegs abzuwenden.
Wie also könnte ein besserer Verhandlungsprozess aussehen? In manchen Gruppen ließe sich mit Mehrheitsentscheidungen experimentieren. Der Kreis der Geldgeber für Klimahilfen müsste auf die fossilen Industrien und die reichen Staaten des Globalen Südens ausgeweitet werden. Es bräuchte klare Regeln und eine Transparenzpflicht für den Einfluss von Lobbyisten. Das Verhandeln in Blöcken wie der G77 müsste reduziert werden. Und nicht zuletzt müssten kleine und arme Länder darin bestärkt werden, sich gegen die Großen wie China und die USA zu stellen – und deren politisches Gewicht beschnitten werden.
Alle diese Reformschritte sind schwierig. Aber ein komplett überflüssiger und dysfunktionaler Prozess, wie die Verhandlungen manchmal genannt werden, eine überflüssige Freakshow, zu der zehntausende Menschen aus der ganzen Welt anreisen, ohne irgendetwas zu bewegen, das sind die Klimaverhandlungen ganz sicher nicht. Auch wenn das am 14. Dezember morgens um 4.36 Uhr im Plenum von Dubai vielleicht manche übermüdeten Delegierten oder Beobachter kurzzeitig anders sehen.
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