Flüchtlingspolitik in Senegal: Seepferdchen gegen Migranten

Vor 10 Jahren etablierte die EU-Agentur FRONTEX ihr erstes Büro in einem Drittstaatenland und verschloss den Seeweg nach Spanien. Jetzt soll die senegalesische Diaspora investieren und den Aufschwung bringen.

Senegals Präsident Macky Sail ist ein gern gesehener Partner in der EU

Abuja taz | Einst verstörten angeschwemmte Tote die Strandurlauber auf den Kanarischen Inseln. Zur gleichen Zeit, im Jahr 2006, eröffnete Frontex sein erstes Büro in Westafrika in der senegalesischen Hauptstadt Dakar. Im Jahr zuvor waren die Grenzen zu den spanischen Exklaven in Marokko verschlossen worden, nun wurden neue Routen über den atlantischen Ozean versucht.

2006 registrierte die EU-Grenzagentur Frontex Fahrten von 901 Booten mit 35.490 irregulären Migranten. 5000 Westafrikaner hätten sie davon abgehalten, die gefährliche Überfahrt nach Spanien anzutreten. Ein Jahr nach Eröffnung des Frontexbüros in Senegal berichtet der senegalesische Innenminister Ousmane Ngom, dass nur noch 101 Kanus mit 450 Menschen an Bord vor der senegalesischen Küste von den Patrouillen identifiziert wurden. Die Westroute über den atlantischen Ozean war nahezu unüberwindbar geworden.

Gefährliche Überfahrten hatte es schon im Mittelalter gegeben. Die Insel Gorée, der senegalesischen Hauptstadt Dakar vorgelagert, ist eines der berühmtesten Mahnmale gegen den Sklavenhandel. Die Region zwischen dem Fluss Senegal und dem Fluss Gambia soll zwischen dem 17. und dem 19. Jahrhundert 300.000 Menschen durch den transatlantischen Sklavenhandel verloren haben. Da war der Transsahara-Handel, der seinen Ausgangspunkt im nördlichen Bogen des Flusses Senegal hatte, bereits im Niedergang.

Heute ist der Senegal von Landflucht geprägt. Landraub für Zucker und Biodiesel, Verödung des Bodens durch das Voranschreiten der Wüste und die Austrocknung der Senegal-Flussebene lassen die Jugend in die Städte ziehen. Die meisten schaffen es nicht, sich der Diaspora in Frankreich anzuschließen und stranden in der Hauptstadt Dakar. Die Unzufriedenheit über die Chancenlosigkeit der Jungen brachte 2011 die Bewegung „Y’en a marre“ (Wir haben die Nase voll) hervor und einen senegalesischen Frühling, der zum Ende der Herrschaft des 90-jährigen Regenten Abdoulaye Wade führte. Macky Sall wurde 2012 mit Hilfe dieser Jugend zum Staatsoberhaupt gewählt. Er brachte viele Reformen, einen progressiven Gesellschaftsvertrag als Basis für die Transition des Senegals in eine gerechtere Gesellschaft und auch Transparenz in den ungeheuren Reichtum, den Wade und seine Familie angehäuft hatten. Wirtschaftlich ist der Aufschwung jedoch ausgeblieben.

Mehr kommen, als gehen

Der Senegal gilt in Deutschland als sicheres Herkunftsland. Dies heißt, dass Asylanträge von Senegalesen als offensichtlich unbegründet betrachtet werden und dorthin abgeschoben werden kann. 2015 sind 13.558 Menschen aus dem Senegal weggegangen und haben einen Asylantrag in anderen Ländern gestellt. Die häufigsten Aufnahmeländer davon waren Italien, Brasilien und Deutschland. Insgesamt wurden 94 Prozent der Asylanträge abgelehnt. Am erfolgreichsten waren hierbei noch die Asylbewerber in Mauretanien und in Marokko. Dennoch ist die Migrationsrate laut OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, 2015) negativ. Die Zuwanderung aus der Region gleicht die Abwanderung mehr als aus. Außerdem haben 14.000 Flüchtlinge aus Mauretanien im Norden und Nordosten Senegals Zuflucht gefunden, die vom UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR)versorgt werden.

Bevorzugte europäische Zielländer für senegalesische Migranten sind Frankreich, Spanien und Italien. Die meisten Rückführungsentscheidungen hat 2015 Frankreich getroffen (ca. 2340) gefolgt von Spanien (ca. 1190) mit einer Rückkehrrate von 24,5 Prozent beziehungsweise 26,4 Prozent, und Italien (ca. 1050) mit einer geringeren Rate von 5,7 Prozent.

Das senegalesische Außenministerium hat als Antwort auf die Migrationskrise einen nationalen Aktionsplan 2015 – 2018 entwickelt. Dabei soll die Diaspora mit einbezogen werden. Über die gibt es sehr unterschiedliche Angaben. Die Vereinten Nationen gehen für 2013 von drei bis vier Millionen Auslandssenegalesen aus. Davon seien 650.000 über die Botschaften erfasst. 170.000 Senegalesen seien allein Mitte bis Ende der 1990er Jahre ausgewandert. Einig ist man sich in der Zielregion der Migranten. Etwa 55 Prozent finden sich in West- und Zentralafrika, und knapp die Hälfte in Europa und den USA.

Der Nationale Aktionsplan ist inhaltlich in Übereinstimmung mit dem Cotonou Abkommen aus dem Jahr 2000, das Entwicklungszusammenarbeit an Migration und, im Artikel 13, an die Rückkehr irregulärer Migranten geknüpft hat. Dieses Abkommen, von Senegal wie den anderen 15 Ländern der Westafrikanischen Wirtschaftsunion ECOWAS unterzeichnet, bildete die Grundlage für den Rabat-Prozess, in dessen Rahmen konkrete bilaterale Abkommen zur Rückführung geschlossen werden.

Finanzkrise und Fluchtbewegung

Im gleichen Jahr, 2000, hat Senegal auch die Konvention gegen Transnationale Kriminalität unterschrieben, die als Palermo-Protokoll besser bekannt ist. Drei Zusatzprotokolle regelten in den Folgejahren die Obligationen der Unterzeichnerländer bezüglich Menschenhandels, Menschen- und Waffenschmuggels. Der Senegal hat die Dokumente in die nationale Gesetzgebung integriert.

Das Abkommen von Cotonou, das Palermo-Protokoll und der folgende Rabat-Prozess bilden den Rahmen für bilaterale Abkommen, die Senegal zunächst mit Spanien geschlossen hatte. 2006, als die internationale Finanzkrise sich abzuzeichnen begann, mehrten sich die gefährlichen Überfahrten von Senegal nach Spanien, vor allem zu den Kanarischen Inseln. Etwa die Hälfte der Menschen auf diesem Route waren Senegalesen, der Rest Westafrikaner, denen der Weg über Marokko versperrt blieb.

Dem greisen Staatspräsidenten Abdoulaye Wade mangelte es an politischen Initiativen, er verließ sich auf die Frontex-Operationen. Senegal und Spanien vereinbarten eine Übereinkunft (Memorandum of Understanding) über gemeinsame Grenzkontrollen, die Präsenz von Interpol-Verbindungsoffizieren aus verschiedenen europäischen Ländern und die Implementierung des regionalen „Sea Horse Project“ (Projekt Seepferdchen). An der Aktion Seepferdchen nehmen Kap Verde, Mauretanien, Marokko, Portugal und Spanien teil, die ein verbessertes Grenzmanagement durch operationelle Zusammenarbeit umsetzten. Dazu gab es Training und Unterricht in Sachen international bewährter Verfahren zur Grenzsicherung.

Pushback und Abschiebungen

Im Sommer 2006 startete dann die „Operation HERA“ von Frontex. Bilaterale Abkommen zwischen Frontex und Spanien, Senegal und Mauretanien ermöglichte die 3,5 Millionen Euro teure Aktion. Laut Frontex wurden zwischen Juni und Oktober 2006 von 18.987 illegalen Immigranten 6.076 von den spanischen Behörden zurückgeschoben. Hubschrauber und Schiffe von Frontex übernahmen die Kontrolle und drängten die Boote zur Rückkehr.

Im Dezember 2006 schloss Senegal noch ein weiteres Abkommen mit Spanien ab, das Abkommen zur Verhinderung von Auswanderung unbegleiteter senegalesischer Minderjähriger, inklusive ihres Schutzes, Rückführung und Reintegration. Darin wurde festgelegt, dass Minderjährige zurückgebracht und ihren Familien oder anderen zuständigen Einrichtungen zugeführt werden. Zusätzlich gibt es ein Rücknahmeübereinkommen mit Mali für Opfer von Kinderhandel. Ein ähnliches wird mit Guinea-Bissau verhandelt

In der Tat hat die senegalesische Gesellschaft ein Problem mit Minderjährigen und Kinderhandel. Traditionell werden männliche Kinder im Alter von sieben bis neun Jahren in Koranschulen unterrichtet. Teil der Erziehung zu Demut und Genügsamkeit ist das Erbetteln von Unterstützung zum Lebensunterhalt. Viele Kinder werden ausgenutzt, ohne dass ihre Eltern es wissen oder intervenieren würden. Tausende von Kindern werden so zu an Sklaverei erinnernde Arbeiten gezwungen. Immer wieder werden ganze Gruppen von Kindern regelrecht verkauft, nach Europa aber auch in Richtung der Golfstaaten. Darunter befinden sich auch Kinder aus den Nachbarstaaten Mauretanien, Mali und Guinea-Bissau.

Bilaterale Abkommen mit Frankreich

Um Migration zu regulieren, hatte der Senegal außerdem in den frühen 2000er Jahren noch ein Abkommen mit Spanien über Saisonarbeiter geschlossen. Dieses wurde aber 2008 eingestellt.

Die wohl umfassendsten Regelungen zur Regulierung von Migration hat Frankreich mit dem Senegal vereinbart. Die Konvention über Aufenthalt und Migrationsbewegungen (1995), eine Vereinbarung über den Austausch von jungen Berufstätigen (2001) sowie die Vereinbarung bezüglich des gemeinsamen Umgangs mit jungen Migranten (2006, revidiert 2008).
 War in dem Abkommen von 2001 noch eine Quote von 100 Personen vorgesehen, beinhaltet das 2006er Abkommen bereits Rückkehranreize und die Einbeziehung der senegalesischen Diaspora. Für Senegalesen gibt es nun eine Liste mit 105 Berufen, die für Senegalesen frei zugänglich sind und nicht dem Eingangstest der Arbeitsbehörden unterliegen. Im Gegenzug ist zum einen die Diaspora aufgefordert, sich für die Entwicklung des Senegals zu engagieren und zum zweiten der Senegal verpflichtet, eine Kooperation im gemeinsamen Grenzmanagement sowie ein Verfahren zur Rücknahme von irregulären Migranten zu etablieren. Dazu gibt es Fonds für Entwicklungsprojekte.

Die Europäischen Behörden sind jedoch laut einem internen Papier (Non-Paper der EEAS 6472/16) mit der Umsetzung der Abkommen unzufrieden. Auch Italien versuche eine entsprechende Absichtserklärung mit Senegal zu verhandeln, bisher aber ohne Erfolg. Belgien habe ebenfalls ein bilaterales Protokoll in den Senegal geschickt, aber bisher darauf keine Antwort erhalten, heißt es in dem Papier.

Ersatzpässe von Drittstaaten

Dieses interne, nicht-offizielle Papier wurde von der Europäischen Union im Rahmen ihres EU-Aktionsplans zur Rückführung (September 2015) verfasst. Darin werden Strategien aufgelistet, wie Senegal dazu gebracht werden kann, ein Rückführungsabkommen zu unterzeichnen. Bezüglich der möglichen Verhandlungen führt das Papier aus, dass der senegalesische Präsident Macky Sall sich persönlich für den Europäischer Partnervertrag engagiere und der Senegal ein vertrauenswürdiger Hauptpartner in der Region sei.

Macky Sall sei treibende Kraft im Rabat-Prozess und habe eine aktive und konstruktive Rolle beim Migrationsgipfel in Valletta gespielt. Er stehe ebenfalls voll hinter dem Cotonou Agreement. Ein technisches Arbeitstreffen über das Rückkehr- und Rückführungsabkommen im Oktober 2015 sei sehr ermutigend verlaufen, auch das EU- Laissez-Passer sei angesprochen worden.

Ein Laissez-Passer ist ein Reiseersatz-Dokument, das normalerweise Botschaften ausstellen, wenn der Pass abhandengekommen ist. Das EU Laissez-Passer wird aber nicht von Behörden des Heimatlandes ausgestellt, sondern den Behörden des Aufenthaltslandes. Auf welcher juristischen Grundlage eine europäische Behörde die Amtsgeschäfte eines Drittlandes übernehmen darf, wäre von den Gesprächspartnern dann dringend zu klären.

Exporte gegen Rücknahme

Wie würde der Senegal nun von solch einem Deal profitieren? Zum 1. Januar 2014 erhielt das Land erleichterte Importbedingungen in die EU. Da Europa der wichtigste Handelspartner Senegals ist, ist dieser Schritt sicherlich von großer Bedeutung für die Wirtschaft, denn mit der Aufnahme in das „Allgemeine System von Bevorzugungen“ entfallen Importzölle und –quoten von Drittländern in die EU.

Der aktuelle Entwicklungshilfefond (2014 – 2020) beläuft sich bereits auf 347 Millionen Euro. Auch für die Förderung durch die Europäische Investitionsbank komme der Senegal in Frage. 2015 hat Senegal zehn Millionen Euro für humanitäre Hilfe erhalten.

Im Rahmen des Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika wurden bisher Projekte in Höhe von 63 Millionen für den Senegal bewilligt. Darunter 3.000.000 Euro für ein grenzüberschreitendes Projekt Mali-Senegal gegen Kinderhandel, das die internationale NGO „Safe the Children durchführt“. Die französische Entwicklungshilfeagentur ADF, die Luxemburgische Entwicklungshilfeagentur LuxDev und die französische NGO „Frères des Hommes“ werden ein Projekt zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und Förderung der Beschäftigung in Höhe von 40 Millionen Euro umsetzen. Die spanische Entwicklungskooperation AECID und das italienische Außenministerium geben weitere 30 Millionen Euro für die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigungsmöglichkeiten in ländlichen Regionen mit hohem Migrationspotential und die französische Agentur ADF noch einmal 16 Millionen.

Hilfe gegen Kriminalität

Im Sicherheitsbereich profitiert der Senegal von der 41.6 Millionen Euro teuren Projekt zum Aufbau der „Schnellen Eingreiftruppe Sahel“. In der senegalesischen Hauptstadt befindet sich auch das Regionalbüro der Drogen- und Kriminalitätsorganisation der Vereinten Nationen, die federführend das Sahel-Programm gegen Terrorismus und grenzüberschreitende Kriminalität sowie ein Unterstützungsprogramm für die westafrikanische Wirtschaftsunion ECOWAS entwickelt. Die Organisation beschäftigt sich auch explizit mit Kinderhandel und Menschenschmuggel.

Auch bei der Einführung biometrischer Ausweise ist der Senegal beteiligt. Bereits 2006 war der erste elektronische Personalausweis eingeführt worden, der nach 10 Jahren Gültigkeit in diesem oder nächsten Jahr ausläuft. Er wird durch den biometrischen ECOWAS-Personalausweis ersetzt. Die Aktion kostet, laut senegalesischem Innenministeriums, den senegalesischen Staat 13,8 Milliarden CFA (ungefähr 21 Millionen Euro).

Der Vertrag zur Erstellung der Ausweise mit der britischen Firma De La Rue war 2014 aufgelöst worden, stattdessen drucke nun die indonesische Firma Iris jetzt die Ausweise. Das panafrikanische Magazin Jeune Afrique berichtet hingegen, dass das malaysische Unternehmen Iris Corporation Berhad, den in Wirklichkeit 50 Milliarden CFA (76 Millionen Euro) schweren Auftrag bekommen habe.