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Stolpersteine auf dem Weg zur Einheit

Derzeit konzentriert sich die öffentliche Debatte zunehmend auf einen Beitritt der DDR nach Art. 23 / Eine juristisch - und nicht politisch - orientierte Interpretation des Grundgesetztes ergibt jedoch, daß im Falle der Vereinigung zwingend eine neue Verfassung das Grundgesetz ablösen muß / Der „Königsweg“ ein Holzweg?  ■  Von Karlheinz Merkel

„Exstirpation des deutschen Geistes zugunsten des deutschen Reiches.„ Nietzsch

Nietzsches Prognose - gelegentlich der Reichsgründung 1871 getroffen - hat sich leider erfüllt. Es gibt Anzeichen, daß auch das Wort eines anderen großen Deutschen wahr werden könnte, wonach Geschichte sich wiederholt und zwar als Farce.

Die Bundesrepublik Deutschland und die DDR werden sich in absehbarer Zeit zu einem Staat vereinen. Aber wie?

Der Bundeskanzler hat vor kurzem gesagt: Der Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland nach Art.23 des Grundgesetzes sei der „Königsweg“ der Wiedervereinigung. Willy Brandt hat - sozusagen trocken - repliziert: Holzweg!

Unter den politischen Parteien sind die Fronten klar: CDU und FDP befürworten den Beitritt der DDR über Art.23 und eine Ausdehnung des Grundgesetzes auf die heutige DDR, Teile der SPD und die Grünen befürworten eine verfassungsgebende Versammlung gemäß Art.146 Grundgesetz. Ost-SPD und Ost-CDU tendieren zu Art.23, womit aber die Frage nach einer verfassungsgebenden Versammlung noch nicht beantwortet werden soll.

Der Verfassungsrechtler Ulrich Preuß hat in der taz vom 3.3.1990 auf das Legitimationsdefizit des Weges über Art.23 hingewiesen. Diesen Weg zu gehen bedeute, daß der „kommende deutsche Nationalstaat“ seine Entstehung nicht der „demokratischen Selbstkonstitution einer politischen Gesellschaft“ verdanke, sondern auf der vorgeordneten Einheit der Nation beruhe.

Die meisten bundesdeutschen Verfassungsrechtler gehen bisher davon aus, daß das Grundgesetz zwei gleichberechtigte Wege eröffnet, Deutschland zu vereinigen: Art.23 Satz 2 und Art.146. Das Bundesverfassungsgericht ist bekanntermaßen noch nicht angerufen worden. Es hat jedoch - worauf noch einzugehen sein wird - im KPD-Verbotsurteil 1956 einige Anmerkungen zu Art.146 gemacht.

Das Grundgesetz „endet“

mit der Vereinigung

Es soll im folgenden bei der Beantwortung der Frage, wie die Vereinigung der beiden deutschen Teilstaaten nach dem Grundgesetz zu geschehen hat, nicht auf legitimationstheoretische Überlegungen zurückgegriffen werden (gründet sich die Verbindlichkeit einer Verfassung auf ihren Inhalt oder das Procedere ihres Zustandekommens?). Vielmehr wird - sozusagen schlicht positivistisch - das Grundgesetz mit den unter Juristen allgemein anerkannten Methoden interpretiert werden. Daraus wird sich ergeben, daß das Grundgesetz mit der Vereinigung „endet“ und deshalb eine neue Verfassung erarbeitet und verabschiedet werden muß.

Anerkannte Methoden der Gesetzesinterpretation sind nach traditioneller Auffassung, der sich auch das Bundesverfassungsgericht angeschlossen hat, folgende: Die historische Methode, die auf den aus den Gesetzgebungsmaterialien zu rekonstruierenden subjektiven Willen des Gesetzgebers Bezug nimmt; die sogenannte teleologische (sie orientiert sich am Zweck der Vorschrift); die Wortlautinterpretation; und schließlich die systematische, die den Normgehalt einer Vorschrift aus dem Gesetz als Ganzem zu verstehen sucht.

Für die Verfassungsinterpretation ist vor allem die letztgenannte von Bedeutung. Sie betont den Aspekt der Einheit der Verfassung: keine Verfassungsnorm darf so interpretiert werden, daß eine andere Norm „leerläuft“.

Die historische Auslegung führt zu keinem eindeutigen Ergebnis: In den Unterlagen des Parlamentarischen Rates über die Beratung des Grundgesetzes finden sich zwar Anhaltspunkte dafür, daß Art.23 auf die Rückgliederung des Saarlandes gerichtet ist (daran erinnert der wohl führende Grundsatzkommentar von Maunz/Düring/Herzog/Scholz). Daß Art.23 aber nach dem Anschluß des Saarlandes „verbraucht“ sei, findet keine ausreichende Bestätigung in den Gesetzgebungsunterlagen.

Der Zweck des Art.23 Satz 2 ist offensichtlich: Es soll denjenigen Deutschen, die zum Zeipunkt der Verabschiedung des Grundgesetzes nicht in dessen Geltungsbereich lebten, ermöglicht werden, als politisch-organisatorische Einheit sich dem Geltungsbereich des Grundgesetzes anzuschließen. Hinsichtlich der hier problematischen Frage, ob die DDR über Art.23 Satz 2 beitreten kann, ohne daß anschließend eine neue Verfassung in Kraft tritt, bleibt diese Erkenntnis aber neutral.

Der Wortlaut des Art.23 Satz 2 bestimmt: „In allen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen.“ In Zusammenhang mit Satz 1 des Art.23, in dem die Bundesländer, also politische Gliederungen unterhalb der Ebene des Gesamtstaates, aufgezählt werden („Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiete der Länder...“), liegt die Interpretation nahe, daß mit „andere Teile“ ebenfalls einzelne, kleinere politische Einheiten (z.B. ehemalige Länder des Reiches) gemeint sind und nicht ein ganzer Staat. Es ist zumindest unzweifelhaft, ob mit „andere Teile Deutschlands“ das gesamte Gebiet der DDR gemeint ist. Es hätte dann jedenfalls nahgelegen zu formulieren: “...und die SBZ“ (bzw. „die Länder der SBZ“). Der Wortlaut beantwortet unsere Frage also nicht eindeutig.

Es bleibt die als wichtigstes Auslegungsmittel anerkannte systematische Interpretation. Sie bringt zwei Gesichtspunkte ins Spiel: die Präambel des Grundgesetzes, als den wesentlichen Ort, an dem das Gebot der Vereinigung formuliert ist, und den Schlußartikel 146. aus beiden ergibt sich zwingend, daß das Grundgesetz einen provisorischen Charakter hat, oder, wie es Heuss einmal auf dem Juristentag 1955 formulierte, „transitorisch“ ist, d.h. zu einer neuen Verfassung überleiten soll, wie das Bundesverfassungsgericht im KPD-Verbotsurteil ausgeführt hat. Das ist deshalb bemerkenswert, weil es dem Wesen von Verfassungen widerspricht, daß sie ihre Gültigkeitsdauer beschränken.

Das Grundgesetz ist

ein Provisorium

Dem in Art.146 fixierten transitorischen Charakter des Grundgestzes korrespondiert die Präambel. Dort ist nämlich ausdrücklich formuliert, daß das Grundgesetz ein Provisorium ist, wenn es heißt, daß das deutsche Volk, „um dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, ...dieses Grundgesetz...beschlossen“ habe.

Das wäre dann bedeutungslos, wenn die Präambel keine rechtliche Qualität hätte, sondern nur eine politische Deklaration wäre. Insoweit hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, daß die Präambel einen rechtlich verbindlichen Charakter besitzt und insbesondere auch zur Interpretation der einzelnen Artikel heranzuziehen ist. So ist denn auch unter den Verfassungsrechtlern der provisorische Charakter des Grundgesetzes unbestritten.

Der Grund für diesen provisorischen Charakter des Grundgesetzes ist leicht anzugeben: der Parlamentarische Rat war 1949 in seiner Souveränität doppelt beschränkt: Zum einen sollte für Gesamtdeutschland gesprochen werden, wiewohl jedenfalls die Bevölkerung im Osten nicht mitreden konnte, und zum anderen gab es besatzungsrechtliche Auflagen z.B. in dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12.5.1949. Der Parlamentarische Rat wollte diese besondere Zwecksetzung (der vorübergehenden Ordnung der staatlichen Existenz) auch mit dem Wort „Grundgesetz“ zum Ausdruck bringen. Die damalige Ministerpräsidenten -Konferenz hatte beschlossen - nachdem die Alliierten gegen die Bezeichnung „Grundgesetz“ einwandten: die Bedeutung dieses Ausdrucks unterscheide sich zu sehr von der, „die unsere Regierungen mit dem von ihnen verwendeten Wort 'Verfassung‘ ausdrücken wollten“ -, notfalls die Bezeichnung „Grundgesetz (vorläufige Verfassung)“ zu verwenden.

Der Parlamentarische Rat hat das Grundgesetz geradezu mit dessen Übergangszweck legitimiert. Dieser Gesichtspunkt ist vom Bundesverfassungsgericht im Oktober 1987 als „die politische Grundentscheidung des Parlamentarischen Rates“ bezeichnet worden. Man kann es auch wie der konservative Staatsrechtler Murswiek in Interpretation einer Textpassage aus jener Entscheidung in einem Vortrag zur 40-Jahr-Feier des Grundgesetzes so formulieren: „Das Grundgesetz beginnt mit Bekundung seiner Vorläufigkeit und endet damit, daß es sich selbst zugunsten einer gesamtdeutschen Verfassung zur Dispositon stellt. Mit anderen Worten: Das Grundgesetz beansprucht Geltung nur bis zu dem Tag, an dem aufgrund freier Entscheidung des Volkes der gesamtdeutsche Staat seine Einheit wiedergefunden hat.“

Würde man nun über Art.23 eine Vereinigung ohne anschließende Verabschiedung einer neuen Verfassung vornehmen, bekäme das Grundgesetz auf diesem Weg Ewigkeitscharakter. Wenn Revolution heißt, die alte Ordnung zu beseitigen, dann würde die Ausdehnung des Grundgesetzes per Art.23 im Zuge der Wiedervereinigung die zweite friedliche deutsche Revolution sein: Die Rechtfertigung des Grundgesetzes, die der Parlamentarische Rat gerade in dessen Übergangscharakter gesehen hat, würde dadurch entfallen, daß man es auf Dauer stellt. Es würde zur Verfassung der deutschen Nation und hätte noch nicht einmal das Minimum an Legitimität, das ein Gesetz benötigt, um überhaupt wirksam zu sein: Es wäre in einem unzulässigen Verfahren, nämlich ohne verfassungsgebende Versammlung, in Geltung gesetzt. Im übrigen läge ein Verstoß gegen Art.79 vor, der den Gesetzgeber nur zu Änderungen des Grundgesetzes germächtigt. Das „auf Dauer stellen“ des Grundgesetzes außerhalb einer verfassungsgebenden Versammlung ist dessen Umwandlung in eine (endgültige) Verfassung und nicht etwa nur eine Änderung.

Ein „auf Dauer stellen“ des Grundgesetzes widerspräche auch der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts in seiner oben erwähnten Entscheidung zum Verbot der KPD 1956: Art.146, so heißt es dort, beschränke die Geltung des Grundgesetzes auf die Zeit bis zum Inkrafttreten einer Verfassung, bringe „also klar zum Ausdruck, daß erst diese Verfasssung als die endgültige Entscheidung des deutschen Volkes über seine staatliche Zukunft angesehen wird.“ (S.127)

Zu Art.23 hat das Bundesverfassungsgericht in zwei Entscheidungen, nämlich zum sogenannten Saarstatut 1955 und im Urteil zum Grundlagenvertrag zwischen der DDR und der BRD 1973, Anmerkungen gemacht: Mit dieser Bestimmung, heißt es, würde nicht „eine verfassungsrechtliche Garantie dafür übernommen, daß die deutschen Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes jederzeit tatsächlich beitreten können. Aus Artikel 23 Satz 2 GG könnte (Hervorh. v.Verf.) lediglich eine Verpflichtung der Bundesrepublik entnommen werden, die Beitrittsmöglichkeiten der 'anderen Teile Deutschlands‘ nicht zu beschränken oder zu erschweren. Dabei darf jedoch der tatsächliche Zustand nicht außer acht gelassen werden, der das Fernbleiben bestimmter deutscher Gebiete vom Geltungsbereich des Grundgesetzes veranlaßt hat und weiter veranlaßt.“ (S.174) Im Grundlagenvertragsurteil merkt das Gericht zunächst an, daß Art.23 „in einem inneren Zusammenhang mit dem Wiedervereinigungsgebot steht“ (S.28). Worin dieser Zusammenhang besteht, hat das Gericht aber nicht ausgeführt, denn: “...darauf kommt es hier nicht an.“ Daß dieser „innere Zusammenhang“ etwa bedeute, ein Beitritt der gesamten DDR mit „Umwandlung“ des Grundgesetzes zur gesamtdeuschen Verfassung sei verfassungsrechtlich erlaubt, hat das Gericht an keiner Stelle auch nur angedeutet.

Abänderung des Grundgesetzes nicht möglich

Eine konsistente Verfassungsinterpretation zeigt, daß ein Beitritt der gesamten DDR nach Artikel 23 nur in einem Fall dem Grundgesetz nicht widerspricht: wenn anschließend auf dem Wege von Wahlen zu einer verfassungsgebenden Versammlung eine neue Verfassung anstelle des Grundgesetzes gesetzt und damit dessen transitorischem Charakter entsprochen und der Zweck des Art.146 erfüllt wird. Eine „Erhöhung“ des Grundgesetzes zur gesamtdeutschen Verfassung per Beitritt nach Art.23 wäre verfassungswidrig und würde auch Art.146 „leerlaufen“ lassen, was gegen den oben dargelegten Auslegungsgrundsatz der „Einheitlichkeit der Verfassung“ verstieße. Darüberhinaus widespräche es der Absicht des Redaktionsausschußes zur Grundgesetzerarbeitung, für den der Abgeordnete Dr. Schmid zur Erläuterung des Wortlauts von Art.146 erklärte, damit werde „völlig klargestellt, daß die endgültige deutsche Verfassung nicht im Wege der Abänderung dieses Grundgesetze entstehen wird, sondern originär.“

Ein weiteres Problem würde sich stellen: Art.146 ist - wenn überhaupt, worüber man streiten kann - nur im Wege einer Zweidrittelmehrheit des Parlaments zu beseitigen und würde deshalb - nach einem Beitritt der DDR gemäß Art.23 für rechtliche Unsicherheit sorgen, da das Grundgesetz zwar auf Dauer gestellt wäre, jedoch in sich selbst eine zeitliche Beschränkung behielte, für deren Beseitigung sich möglicherweise nicht die erforderliche Zweidrittelmehrheit fände. Dann könnte jederzeit eine initiierte Volksabstimmung, oder das Parlament (im Wege von Wahlen zu einer verfassungsgebenden Versammlung) mit einfacher Mehrheit, eine neue Verfassung im Sinne von Art.146 in Kraft setzen. In diesem Falle wäre das gesamte Grundgesetz (mit einfacher Mehrheit) zwingend außer Kraft gesetzt, also auch Artikel 146, der als einzelner allenfalls mit einer Zweidrittel-Mehrheit zu beseitigen ist.

Die für die tatsächliche Entwicklung wesentliche Frage dürfte aber sein, ob eine Entscheidung der DDR, nach Art.23 beizutreten und die anschließende Ausdehnung des Grundgesetzes gegebenenfalls vom Bundesverfassungsgericht blockiert werden könnte. Andernfalls wären die vorstehenden Überlegungen nur Verfassungsgebote, an die sich die Exekutive zu halten hätte, zu deren Einhaltung sie aber nicht gezwungen werden könnte.

Die Antwort ist zunächst davon abhängig, ob eine Norm existiert, die überhaupt eine Möglichkeit gibt, das Bundesverfassungsgericht zu der hier aufgeworfenen Frage anzurufen. Diese Norm ist Art.93 Absatz 1 Nr.2 des Grundgesetzes, der festlegt, daß bei Zweifeln über die Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz das Verfassungsgericht (zum Beispiel von einer Landesregierung) angerufen werden kann.

Ein Beitritt der DDR (oder einzelner Teile der DDR) nach Art.23 Satz 2 wäre aber rechtswirksam nur möglich, wenn anschließend mit einem förmlichen Bundesgesetz das Grundgesetz nach Art.23 Satz 2 in dem jeweiligen Gebiet „in Kraft“ gesetzt würde. Dieses Bundesgesetz könnte dann in einem Klageverfahren vom Verfassungsgericht auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden.

Wie würde das Verfassungsgericht entscheiden? Nach seiner Auffassung können nur solche Handlungen von Organen der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf die Wiedervereinigung untersagt werden, die diese vereiteln oder jedenfalls erschweren würden. Alles andere sei eine Frage politischer Zweckmäßigkeit.

Unter den gegenwärtigen politischen Bedingungen könnte ein Beitritt der DDR nach Art.23 Satz 2 und eine anschließende Erstreckung des Grundgesetze auf die DDR den Prozeß der Wiedervereinigung wesentlich erschweren: Grobatschow hat nämlich in einer Erklärung gelegentlich eines Besuches von Modrow am 5.März festgestellt, daß es „keinen Anschluß über Art.23 des Grundgesetzes“ geben dürfe. Die Sowjetunion hat aber aufgrund der Viermächteerklärung vom 5.6.1945 gemeinsam mit den drei Westmächten die Verantwortung für Deutschland als ganzes „einschließlich der Wiedervereinigung“ - das hat das Bundesverfassungsgericht schon im KPD-Verbotsurteil bestätigt.

Hat sie diese Verantwortung nach bundesrepublikanischer Auffassung aber rechtmäßig, so ist auch der von ihren politischen Organen zur Wiedervereinigung geäußerte Wille von rechtlicher (und nicht nur politisch-praktischer) Bedeutung. Selbst wenn die drei Westmächte keine Einwände hätten, wäre eine Krise im Prozeß der Herstellung der Einheit, solange die Sowjetunion an ihrem rechtlich verbindlichen Veto festhält, kaum abwendbar. Eine solche Krise dürfte nach der Auffasssung des Bundesverfassungsgerichts ausreiche, den politischen Organen der Bundesrepublik Deutschland Grenzen ihrer Handlungsfreiheit zu setzen, denn: im Fall einer gesetzgeberischen Maßnahme, die „rechtlich oder tatsächlich einer Wiedervereinigung in Freiheit offensichtlich entgegensteht“, würde das Bundesverfassungsgericht „dem Gesetzgeber entgegentreten“ (Grundlagenvertragsurteil, S.17).

Willy Brandt hat Kohls Königsphantasien wohl richtig eingeordnet: Holzweg!

Der Autor dieses Artikels ist in Berlin als Anwalt tätig und hat sich bereits im Rahmen einer umfangreichen Arbeit für eine juristische Fachzeitschrift intensiv mit dieser Thematik auseinandergesetzt.