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Rechtsbruch im Berliner Abgeordnetenhaus?

■ Im Westberliner Abgeordnetenhauses herrscht die Ansicht vor, in einem künftigen Gesamt-Berlin werde mit einfacher Mehrheit die Westberliner Verfassung übernommen werden können / Dies käme aber einem Bruch des Grundgesetzes gleich /Auch die Ostberliner Verfassung ist völlig rechtmäßig

Von Karlheinz Merkel

Wenn es nach der Berliner CDU geht, wird die Stadt ab dem Beitritt der DDR - also noch vor den Dezemberwahlen - von Momper regiert, und für das Ostberliner Parlament wäre „das Ende da“. CDU-Verfassungsexperte Finkelnburg, von dem diese Formulierung stammt, hat am vergangenen Donnerstag im Abgeordnetenhaus gelegentlich der 1.Lesung der zukünftigen Berliner Verfassung behauptet: „Die DDR bringt Ost-Berlin beim Beitritt mit“, daher werde die bisherige Westberliner Verfassung „mit gewissen Korrekturen auf Ost-Berlin ausgedehnt werden“.

Dies ist auch bei anderen Politikern im Abgeordnetenhaus verbreitet. Von Rechts wegen ist man aber gerade dabei, einen Verfassungsbruch vorzubereiten. Wird die Hauptstadt vor dem olympischen Marathon einen solchen in Karlsruhe bestehen müssen?

Im Westteil der Stadt gilt bisher die Verfassung von 1950, die in ihrem Artikel vier Geltung für ganz Berlin beansprucht. Dieser Geltungsanspruch war durch die Spaltung der Stadt und die Herrschaft des SED-Regimes nicht realisierbar und deshalb eher politisch als rechtlich gemeint. Ihm fehlt rechtlich auch jede Legitimationsgrundlage, da die Verfassung 1950 nur von den Abgeordneten aus dem Westteil verabschiedet worden ist. Die zunächst von allen Berliner Stadtverordneten verabschiedete Verfassung von 1948 ist nämlich infolge der administrativen Spaltung der Stadt von den Alliierten nicht mehr genehmigt worden und deshalb auch nicht in Kraft getreten. Sie war Arbeitsgrundlage für die dann am 1.9.1950 verabschiedete Verfassung.

Die Fühler greifen

nach Ost-Berlin

Die von Finkelnburg so genannte „Ausdehnung“ der Westberliner Verfassung kann auch deshalb nicht automatisch erfolgen, weil die Verfassungsväter und -mütter der in Berlin (West) geltenden Verfassung sich bei der Erarbeitung im klaren darüber waren, daß diese wegen der Spaltung Deutschlands lediglich einen provisorischen Charakter haben soll, wie der Abgeordnete Otto Suhr von der SPD in der StVV 1947 hervorgehoben hat. Art.88 Abs.2 der in Berlin (West) geltenden Verfassung lautet denn auch: „Die Verfassung ist bei Abschluß eines Friedensvertrages und bei Verkündung einer Verfassung für Deutschland einer Überprüfung zu unterziehen.“ Daß es in Art. 23 des Grundgesetzes heißt, dieses gelte in „Groß-Berlin“, ändert nichts. Damit ist, wie auch das Verfassungsgericht mehrmals deutlich gemacht hat, Berlin (West) als Land der Bundesrepublik gemeint.

Das ins Abgeordnetenhaus am 16. August eingebrachte Gesetz zur Änderung der Berliner Verfassung sieht nun vor, daß die Berliner Verfassung (West) im heutigen Ostteil der Stadt an dem Tage in Kraft tritt, „an dem sich das Gesamtberliner Abgeordnetenhaus konstituiert und mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Geltung dieser Verfassung für Gesamt-Berlin feststellt“.

Die Autoren dieser Formulierung einer „Geltungserstreckung“ der Verfassung von Berlin (West) auf Ost-Berlin im Wege einfacher Parlamentsmehrheit trauten offenbar ihrer eigenen Idee nicht viel zu und haben gleichzeitig einen Änderungsantrag Art.88 Abs.2 der Verfassung von Berlin (West) eingebracht: „Die Verfassung ist während der ersten Wahlperiode des Gesamtberliner Abgeordnetenhauses einer Überprüfung zu unterziehen. Grundlage der Überprüfung ist auch die von StVV am 11.7.1990 beschlossene Verfassung.“

Die Lage ist verwirrend: Eine inhaltlich leicht modifizierte Verfassung von Berlin (West) soll in der konstituierenden Sitzung des Gesamtberliner Abgeordnetenhauses mit einfacher Mehrheit auf den Ostteil der Stadt erstreckt werden, also zur Gesamtberliner Verfassung werden. Dies soll dann während der ersten Legislaturperiode einer „Überprüfung“ unterzogen werden. Wer sich auf diesem verschlungenen Pfad erst einmal zurecht gefunden hat, wird an dessen Ziel feststellen, daß hier ein Grundgesetzverstoß droht. Die von der Stadtverordnetenversammlung am 11.7.1990 beschlossene Verfassung hält nämlich in Art.88 Abs.4 fest:

„Diese Verfassung tritt an dem Tage der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Gesamtberliner Parlaments außer Kraft, in der die Gültigkeit einer Gesamtberliner Verfassung auch für diesen Teil der Stadt festgestellt wird. Diese Verfassung muß den Auftrag enthalten, in der ersten Wahlperiode der neugewählten Gesamtberliner Volksvertretung auf der Grundlage der Berliner Verfassungen vom 22.4.1948, vom 1.9.1950 und 11.7.1990 eine endgültige Verfassung von Berlin zu erarbeiten und durch Volksentscheid in Kraft zu setzen.“

Diepgen: „Eine Fülle

von Durcheinander“

Damit ist das Außerkrafttreten der Verfassung daran gekoppelt, daß die Gesamtberliner Verfassung zwei Bedingungen („muß“) erfüllt: Sie muß den Auftrag enthalten, während der ersten Legislaturperiode „eine endgültige Verfassung von Berlin zu erarbeiten und durch Volksentscheid in Kraft zu setzen“. Der CDU-Fraktionsvorsitzende Diepgen hat im Einheitsausschuß zu Artikel 88 Abs.4 der (Ost)Berliner Verfassung vermerkt: „Ich will jetzt nicht in die Interpretation zu den Übergangsbestimmungen der Verfassung Ost eintreten. Eine Fülle juristischer Probleme befindet sich darin. (...) Es ist eine Fülle von Durcheinander damit verbunden.“

Aus dem Durcheinander vermochte er sich nur noch mit einem Ruf nach Bonn zu retten: „Darüber hinaus gilt das höherrangige Recht, daß nämlich die Fragen im Zusammenwachsen der beiden deutschen Staaten geklärt werden müssen. Ohne eine klare staatsvertragliche Regelung kommen wir da sowieso nicht weiter. Auf diese vertraue ich; ich vertraue nicht auf die von der juristischen Seite höchst fragwürdigen Formulierungen, die im Ostteil der Stadt gewählt worden sind.“ Das wird wohl eine Enttäuschung werden:

Der Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes ist nicht etwa ein Beitritt von Ost-Berlin zum Geltungsbereich der Verfassung von West-Berlin. Es tritt der Staat DDR bei und geht als solcher „unter„; seine Länder bzw. Ost-Berlin gehen in ihrer rechtlichen Verfaßtheit gerade nicht unter. Dies folgt aus dem förderativen Prinzip unserer Staatsorganisation und ist auch im Entwurf des Einigungsvertrags in Art.10 Abs.1 geregelt, so wie dies schon im Fall des Beitritts des Saarlandes war. „Das beim Wirksamwerden des Beitritts in der Deutschen Demokratischen Republik geltende Landesrecht bleibt in Kraft, soweit es mit dem Grundgesetz vereinbar ist.“

Die Westberliner

Verfassung ist nicht

stärker

Der Staatsvertrag könnte auch gar keine andere Regelung im Hinblick auf die Verfassungslage in Berlin treffen. Nach Art.28 des Grundgesetzes sind die Länder autonom und haben ureigene Verfassungskompetenz, in die der Bund in keiner Weise hineinregieren kann, sofern ihre Verfassungen demokratisch sozialen Rechtsstaatsgrundsätzen folgen; das hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1951 festgestellt: „Die Länder sind als Glieder des Bundes Staaten mit eigener (...) staatlicher Hoheitsmacht. In ihren Bereich gehört die Gestaltung der verfassungsmäßigen Ordnung im Lande.“

Die Lösung des Verfassungsdilemmas in Berlin kann also nicht auf Bundesebene, sondern muß woanders gesucht werden. In dem Augenblick, in dem die DDR dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitritt, wird zwar auch Berlin vereinigt und bildet das Bundesland Berlin. Es ist jedoch ein Irrtum zu glauben, daß die Westberliner Verfassung sozusagen „stärker“ sei. Dies liegt nicht nur an ihrer oben bereits erörterten beschränkten Legitimität, sondern insbesondere daran, daß die Verfassung von Berlin (Ost) völlig rechtmäßig nach demokratischen Grundsätzen zustande gekommen ist und deshalb auch Geltungskraft hat.

In Art.99 Abs.4 der Kommunalverfassung der DDR vom 25.5.1990 ist nämlich festgestellt: „Bis zur Inkraftsetzung einer Verfassung durch die Stadtverordnetenversammlung (StVV) von Berlin gelten hier die Bestimmungen der Kommunalverfassung sinngemäß.“ Von dieser hier vorausgesetzten Befugnis der StVV, sich eine Verfassung zu geben, hat diese dann ja auch Gebrauch gemacht. Die Befugnis wird noch einmal durch das Ländereinführungsgesetz vom 22.7.1990 der DDR in §1 Abs.2 bestätigt, in dem es heißt: „Berlin, Hauptstadt der DDR, erhält Landesbefugnisse, die von der StVV und vom Magistrat wahrgenommen werden.“

Keine Länderverfassung in der Bundesrepublik und schon gar nicht das Grundgesetz wurde mit so überwältigender Mehrheit verabschiedet - es gab lediglich drei Gegenstimmen - wie die Verfassung von Berlin (Ost).

Daß diese Verfassung im Ostteil der Stadt auch nach dem Beitritt eine stärkere Geltungskraft besitzt als eine Gesamtberliner Verfassung, die vom ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus mit „der Mehrheit seiner Mitglieder“ verabschiedet wird, liegt an dem alles tragenden demokratischen Fundament des Grundgesetzes, wie es in Art.20 Abs.2 festgestellt ist: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Der Nestor der bundesrepublikanischen Verfassungsrechtler, Theodor Maunz, hat dazu in einem Gutachten über die Verfassungsmäßigkeit der hesischen Verfassung von 1952 ausgeführt: „Der Gedanke der Volkssouveränität und die Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes sind die Grundlage des demokratischen Staatsdenkens.“

Der Begriff der „verfassungsgebenden Gewalt“ ist der Schlüssel zur Lösung des Berliner Verfassungsproblems. Die Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes (dem „pouvoir constituant du peuple“) steht an der Geburtsstätte der demokratschen Moderne, nämlich der französischen Revolution. Gemeint ist damit - wie Maunz formuliert -, „der politische Wille und die rechtliche Befugnis zu Grundentscheidungen über die politische Existenz des Volkes zu treffen“, deshalb sei „die verfassungsgebende Gewalt nicht eine Gewalt neben sonstigen Gewalten, etwa eine der drei oder vier Gewalten nach der Gewaltenlehre. Vielmehr begründet sie erst alle anderen Gewalten“.

... dem Volk zum Plebiszit vorzulegen

In der gesamten modernen deutschen Staatsrechtslehre und auch in mehreren Entscheidungen des Verfassungsgerichts ist anerkannt, daß die „verfassungsgebende Gewalt“ dem (normalen) Parlament nicht zusteht, sondern dessen Befugnis, Gesetze zu geben, erst schafft. Alleine eine verfassungsgebende Versammlung wird in der Staatspraxis als Träger der verfassungsgebenden Gewalt anerkannt. Das Verfassungsgericht hat in einer seiner ersten Entscheidungen, nämlich zur Neugliederung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern 1951 festgestellt: „Eine verfassungsgebende Versammlung hat einen höheren Rang als die aufgrund der erlassenen Verfassung gewählte Volksvertretung.“

Das Gericht führt weiter aus, daß das ihm vorgelegte Gesetz zur Neugliederung der genannten drei Länder im Hinblick auf die Schaffung einer Verfassung die Einberufung einer verfassungsgebenden Landesversammlung vorsehe, so „wie es der demokratischen Entstehung eines Staates entspricht“. Die jeweiligen Verfassungen der drei Länder blieben übrigens nebeneinander in Kraft, bis die verfassungsgebende Versammlung eine Verfassung erarbeitet hatte, die dann per Volksentscheid angenommen wurde.

Auf Berlin übertragen bedeutet dies: Die verfassungsgebende Gewalt im Westteil der Stadt ist am 1.9.1950 ausgeübt worden, und ihr Resultat ist die nun vorliegende Verfassung von Berlin (West). Die verfassungsgebende Gewalt im Ostteil der Stadt ist durch die dortige StVV auf Basis einer ausdrücklichen Ermächtigung, sich eine Verfassung zu geben, ebenfalls ausgeübt worden. Damit gibt es für jede Stadthälfte eine Verfassung in Berlin.

Zu einer Verfassung führt - so wie dies bei der Neugliederung der drei oben genannten Länder 1951 der Fall war -, folgender Weg: Es ist ein Gesetz für Wahlen zu einer verfassungsgebenden Versammlung zu verabschieden, deren Aufgabe es ist, eine Gesamtberliner Verfassung zu erarbeiten und dem Volk zum Plebiszit vorzulegen. Auf diese Weise sind auch die Länderverfassungen in der Bundesrepublik zustande gekommen. Es gibt keinen Grund, weshalb Berlin anders verfahren sollte, als dies in guter demokratischer Tradition immer der Fall war, auch in der Berliner: Die Berliner Verfassung von 1948 ist von einer StVV erarbeitet worden, die gerade auch gewählt worden war, um eine Verfassung zu erarbeiten, sie hatte also „verfassungsgebende Gewalt“.

Die im vorliegenden Verfassungsentwurf vorgesehene Regelung, wonach das Gesamtberliner Parlament mit einfacher Mehrheit die (West)Verfassung für Ost-Berlin in Kraft setzen soll, stellt einen Bruch des Grundgesetzes dar, es sei denn, diese Verfassung erfüllt die zwei oben genannten Bedingungen, die die Verfassung von Ost-Berlin für ihr Außerkrafttreten verlangt (Erarbeiten einer endgültigen Verfassung in der neuen Legislaturperiode und in Kraft setzen per Plebiszit).

Darauf haben insbesondere zwei Vertreter der StVV von Ost -Berlin, nämlich Bärbel Bohley und Ingrid Köppe, in der Sitzung des Einheitsausschusses vom vergangenen Mittwoch hingewiesen. Das hat die Vertreter der SPD-Fraktion veranlaßt, einen „dringenden Appell an die CDU“ zu richten, doch im Sinne der in Art.88 Abs.4 genannten Bedingungen einer Änderung des gegenwärtigen Verfassungsentwurfes für Gesamt-Berlin zuzustimmen, jedenfalls aber das Erfordernis eines Plebiszits aufzunehmen.

Nicht aus Jux und Tollerei

Bedingungen formuliert

Der Vertreter der CDU mochte vor einer Fraktionsstizung darüber nicht entscheiden. Sollte seine Fraktion dem Appell nicht folgen, wäre dies nicht nur die Vorbereitung eines Verfassungsbruchs, es wäre auch ein Spiel mit dem Feuer: Die Stadtverordnete Ingrid Köppe hat darauf hingewiesen, daß man nicht bereit sei, sich einfach „übernehmen“ zu lassen und auch nicht aus Jux und Tollerei die beiden Bedingungen in Art.88 Abs.4 der Ostberliner Verfassung für deren Außerkrafttreten formuliert habe. Man habe dies im Hinblick auf die Neukonstituierung eines demokratischen Gemeinwesens, das durch das Zusammenwachsen der beiden Hälften Berlins gegeben ist, getan.

Sollte das Abgewordnetenhaus in die nun zu verabschiedende Verfassung, die dann bei der ersten Sitzung des Gesamtberliner Abgeordnetenhauses auf Ost-Berlin erstreckt werden soll, diese Bedingung nicht aufnehmen, sei ernsthaft zu erwägen, ob die StVV es ablehne, sich vor Ablauf der gesamten Legislaturperiode, also vor dem Jahre 1994, aufzulösen. Hierzu benötigt sie gemäß Artikel 39 Absatz 2 der Verfassung von Berlin (Ost) eine Zwei-Drittel-Mehrheit. CDU und SPD haben in der StVV keine Zwei-Drittel-Mehrheit.

Innensenator Pätzold meldete sich zu Wort und warb zwar bei der CDU dafür, daß man doch wenigstens das Plebiszit aufnehmen sollte, glaubte aber die Ostberliner Stadtverordnetenvertreter mit dem Hinweis konfrontieren zu müssen, daß ja immerhin ein Beitritt zum Grundgesetz stattfände und deshalb sozusagen die Westseite sozusagen „stärker“ sei und und im übrigen auch noch Direktions- und Weisungsbefugnisse des Bundes bestünden. Das ist, wie eingangs zur Staatsqualität der Länder und deren Verfassungsautonomie dargelegt, ein grundsätzlicher Irrtum. Irgendwie geartete Versuche des Bundes, hier dirigistisch einzugreifen oder gar Länderverfassungen zu oktroyieren, würde das Bundesverfassungsgericht postwendend stoppen.

Es bleibt zu hoffen, daß man noch rechtzeitig erkennt, daß die Neuschöpfung einer Verfassung nicht durch das Parlament geschehen kann, es sei denn, die Wähler haben hierzu einen ausdrücklichen Auftrag erteilt, und schon gar nicht im Wege einer einfachen Mehrheit. Lediglich Verfassungsänderungen sind durchs Parlament möglich. Der Verfassungsentwurf, der in der konstituierenden Sitzung auch in Ost-Berlin in Kraft gesetzt werden soll, muß als vorläufige Verfassung die beiden in der Ostberliner Verfassung in Art.88 Abs.4 genannten Bedingungen erfüllen.

Das entspricht auch der historischen Parallele im Saarland. Dessen Landesverfassung wurde nach Beitritt durch das Parlament dem Grundgesetz angepaßt. Der Vorspruch hielt jedoch fest, daß es sich um ein „Provisorium“ handele, da man überzeugt war, eine endgültige Verfassung nur mit der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes schaffen zu können.

Es liegt jetzt in der Hand des Abgeordnetenhauses, den Vater des Gedankens der Volkssouveränität, Jean Jaques Rousseau, zu widerlegen, der in seinem „Gesellschaftsvertrag“ geschrieben hat: „Wie dem auch sei, von dem Augenblick an, wo ein Volk sich Vertreter gibt, ist es nicht mehr frei. Es ist nicht mehr.“