Flüchtlingspolitik in Äthiopien: Europas Lieblingsland

Äthiopien ist sowohl Herkunfts-, als auch Transitland für Flüchtlinge und Migranten. Entsprechend groß ist das Interesse der EU an guter Zusammenarbeit.

Trauerzug für ein Opfer der Zusammenstöße am Erntedankfest der Oromo in Äthiopien Foto: reuters

Als Bundeskanzlerin Angela Merkel im Oktober 2016 nach Äthiopien reiste, versammelten sich in Berlin vor dem Gebäude der EU-Kommission am Brandenburger Tor Dutzende Exil-Äthiopier mit Protestplakaten. Sie hielten aufgebracht Reden: „Die Unterstützung von Diktatoren in Äthiopien führt nicht zu einer Verbesserung der Lebensbedingungen, sondern fördert Flucht und Verbrechen gegen die Menschlichkeit“, so Seyoum Habtemariam, Vorsitzender des Äthiopischen Menschenrechtskomitees in Deutschland.

Merkels Staatsbesuch in Äthiopiens Hauptstadt Adis Abeba kam zu einem denkbar schlechten Zeitpunkt. Erst wenige Tage zuvor waren im Ort Bishoftu, südlich der Hauptstadt, laut Angaben von Menschenrechtsorganisationen hunderte Teilnehmer beim traditionellen Erntedankfest der Oromo-Volksgruppe ermordet worden. Teile der von Oromo und Amharen besiedelten Regionen Äthiopiens sind seit 2015 gegen die Zentralregierung in Aufruhr. Was dort als lokale Empörung über staatliche Landnahme begann, hatte sich zur koordinierten Protestbewegung ausgeweitet, die den Sturz der Regierung verlangt. Bereits im August 2016 waren bei der Niederschlagung von Massenprotesten in mehreren Städten mehr als hundert Menschen getötet worden. Einen Tag vor Merkels Besuch wurde der Ausnahmezustand über das Land verhängt, das Internet und die sozialen Netzwerke ausgeschaltet. Europas Lieblingsland zeigte das Gesicht eines repressiven Regimes.

In Anbetracht dessen mahnte die Kanzlerin bei ihrem Treffen mit Premierminister Hailemariam Desalegn, dass eine „lebendige Zivilgesellschaft ein wesentlicher Teil eines sich entwickelnden Landes“ sei. Im selben Atemzug versprach sie die Ausbildung der nationalen Polizeikräfte, die mit Aufständen überfordert seien, sowie die Unterstützung eines Dialogs der Volksgruppen in den Konfliktregionen. Dann schnitt sie in Addis Abeba vor dem frisch fertiggestellten Hauptquartier des Sicherheitsrates der Afrikanischen Union (AU) das Band durch. Die Bundesrepublik hatte den Bau mit 27 Millionen Euro finanziert – als Maßnahme der regionalen Stabilisierung.

Äthiopien beherbergte bislang die meisten Flüchtlinge des Kontinents, weit über 700.000, die meisten aus Somalia und Südsudan. Laut Gesetz müssen die Flüchtlinge in einem der 24 Flüchtlingslager leben, die von der Flüchtlingsbehörde (ARRA) gemeinsam mit dem UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) unterhalten werden. Die beiden größten Lager mit je mehr als 200.000 Menschen liegen im Süden des Landes: Gembella an der Grenze zu Südsudan, Dollo Ado nahe der Grenze zu Somalia. Im Norden beherbergt das Lager Shire mehr als 100.000 Flüchtlinge an der Grenze zu Eritrea. Nur rund 7.000 Flüchtlinge erhielten 2015 eine Ausnahmegenehmigung aufgrund von Sicherheits- oder Gesundheitsproblemen, sich in Städten wie Adis Abeba niederzulassen.

Transit- und Herkunftsland

Aufgrund extremer Dürre in den wüstenartigen Gebieten des Südens sowie ethnischer Konflikte und Grenzstreitigkeiten leben des Landes rund 800.000 Binnenvertriebene, die meisten von ihnen in Lagern. Menschenrechtsorganisationen berichten von gewaltsamen Vertreibungen ethnischer Minderheiten durch die Regierung, vor allem im Süden, wo gewaltige Flächen für die Landwirtschaft erschlossen oder Staudämme errichtet werden, um die Lebensmittelproduktion zu steigern, die für das von Hunger geplagte Land so wichtig ist.

Äthiopien ist ein Transitland für Flüchtlinge aus Südsudan, Somalia und Eritrea, aber auch für afrikanische Arbeitsmigranten auf dem Weg zur arabischen Halbinsel. Gleichzeitig generiert das repressive Regime selbst immer mehr Flüchtlinge: Über eine Million der rund 90 Millionen Äthiopier suchen im Exil Schutz. Viele reisen gen Süden, vor allem nach Kenia. Einige ziehen nach Tansania und sogar bis nach Südafrika. Doch dort droht ihnen neuerdings die Verhaftung, da sie keine Arbeitserlaubnis besitzen.

Die meisten Arbeitsmigranten, rund 80 Prozent, zog es bislang gen Osten auf die arabische Halbinsel, vor allem nach Jemen und Saudi-Arabien, wo afrikanische Männer auf Baustellen schuften und Frauen als Kindermädchen angeheuert werden. Äthiopiens Regierung hat erst 2013 alle Arbeitsrekrutierungsversuche aus dem arabischen Raum in Äthiopien selbst verboten.

Wie enorm die Arbeitsmigration von Äthiopiern auf die arabische Halbinsel ist, ließ sich bislang nur vermuten. Nachdem Saudi Arabien 2014 angekündigt hatte, Äthiopier deportieren zu wollen, rechneten regionale Analysten mit rund 20.000 Rückkehrern, erinnert sich Bram Frouws vom regionalen Think Tanks RMMS, das systematisch Migrationsdaten am Golf von Aden erhebt. Abgeschoben wurden letztlich 250.000, so Frouws.

Variable Fluchtrouten

Selbst nachdem 2015 in Jemen der Krieg ausgebrochen war, steigen die Zahlen stetig an: von den 120.000 im Jahr 2016 in Jemen ankommenden Migranten waren 85 Prozent Äthiopier, erklärt Frouws. Signifikant ist der jüngste Anstieg des Anteils der Oromo unter den äthiopischem Migranten nach der brutalen Niederschlagung der Proteste im Oktober 2016: Im November gehörten 98 Prozent der ankommenden Äthiopier der Ethnie der Oromo an. Im Zuge einer freiwilligen Rückkehrinitiative rettete die Internationale Organisation für Migration (IOM) über 600 Migranten, die meisten Äthiopier, aus den Kriegswirren Jemens und brachten sie nach Dschibuti. Noch im Oktober 2016 konnten über tausend Äthiopier mit Hilfe eines Gefängniswächters aus einer Haftanstalt in Südjemen entkommen.

Die Fluchtwege jenseits der äthiopischen Grenze werden immer gefährlicher. Herumgesprochen hat sich das Massaker des Islamischen Staates ISIS an 30 äthiopischen Migranten 2015 in Libyen. Sie hatten ihre Heimat über den nördlichen Grenzposten Metema verlassen, einem Sammelpunkt für Schleuser. Die Regierung in Addis schloss daraufhin den Grenzübergang, rund 200 mutmaßliche Menschenschmuggler verhaftet. RMMS-Umfragen auf den Migrationsstrecken zeigen, wie „schnell die Schleuser und Schlepper auf Änderungen in den Migrationsrouten reagieren und wie gut sie ausgestattet sind, meist mit Satellitentelefonen“, so Frouws. Jüngst erhalte das RMMS Angaben, dass mehr Äthiopier und Eritreer über Darfur und über Tschad gen Libyen fliehen, um die Grenzpatrouillen Sudans zu umgehen, die aufgerüstet wurden, sagt er.

Im Jahr 2015 sind nach Angaben der EU über 3.500 Äthiopier irregulär nach Europa eingereist. Dies bedeutet im Vergleich zum Vorjahr einen Anstieg von 175 Prozent. Rund 6.000 beantragten in den EU-Mitgliedsstaaten Asyl, rund der Hälfte wurde stattgegeben. Das UNHCR schätzt, dass rund die Hälfte der Somali und Eritreer, die in Europa Asyl erhalten, in Wahrheit Äthiopier seien, die falsche Identitäten angeben, um nicht abgeschoben zu werden.

Äthiopien hat sich bislang in Hinsicht der Rückführung abgelehnter Asylbewerber nicht besonders kooperativ gezeigt. Das EU-Strategiepapier zur Verhandlung eines Rückführungsabkommens spricht von einer Rate von nur 16 Prozent. Bei anderen Ländern sind es 40 Prozent.

Charmeoffensive aus der EU

„Äthiopien ist ein regionales Schwergewicht; es hat in vielen Fragen Verantwortung für Frieden und Stabilität in der Region übernommen und ist ein wichtiger Akteur in panafrikanischen Fragen“ – so klingt es im Berliner Kanzleramt, wenn der Sprecher den Grund für Merkels Äthiopienreise erklärt.

Äthiopien ist für die EU bei der Migrationsregulierung in Afrika neben Nigeria das wichtigste Partnerland. Bereits im November 2015 haben die EU und Äthiopien eine gemeinsame Erklärung zur Umsetzung der Gemeinsamen Agenda für Migration und Mobilität (CAMM) beim EU-Afrika-Migrationsgipfel in Valletta auf Malta unterzeichnet. Als Ziel wird darin erklärt: Die EU werde helfen, Menschenhandel und illegale Migration zu unterbinden, zudem sollen Hilfsgelder in die Fluchtursachenbekämpfung investiert werden.

Die EU sagt darin zu, äthiopische Grenzeinheiten in regionalen Ausbildungsprogrammen zu unterstützen, die Strafverfolgungsbehörden für die Bekämpfung von Menschenhandel und Schleusertum fortzubilden, den Ausbau der biometrischen Datenspeicherung von Reisepässen sowie Geräte zum Aufspüren gefälschter Reisedokumente zu liefern. Die Zusammenarbeit sei besonders in diesem Bereich wichtig, um diejenigen Asylbewerber zu identifizieren, die sich fälschlicherweise als Somali oder Eritreer ausgeben, um Asyl in der EU zu erlangen, heißt es im Strategiepapier der EU-Kommission zu den Verhandlungen der Rückführungsabkommen. Dazu sei die Zusammenarbeit mit äthiopischen Behörden unumgänglich, nur sie könnten die Identität eindeutig feststellen. Drei Monate später wurden 57 Fälle an Addis Abeba übergeben.

In Zukunft soll es ein jährliches Treffen in Brüssel oder Addis geben, um die Fortschritte im „Dialog über Migration und Mobilität“ zu evaluieren, so das Abkommen. Äthiopien verpflichtet sich, den Rückführungsprozess zu beschleunigen. Als helfende EU-Institutionen werden darin explizit Frontex, Europol sowie das europäische Asyl-Unterstützungsbüro (EASO) genannt. In einem Status-Bericht vom November 2015 heißt es, Äthiopien habe bereits Fälle der potenziellen Rückführung abgelehnter Asylbewerber aus der EU identifiziert, ein Verfahren sei eingerichtet worden. Die Entsendung eines EU-Migrations-Verbindungsoffiziers von Frontex stehe aber noch aus, um die Abschiebungen auch durchzuführen.

Wirtschaftskraft der Diaspora

Umgekehrt will die EU Äthiopien entgegenkommen, so mit Visaerleichterungen und dem Ausbau wirtschaftlicher Partnerschaft, um das gute Wirtschaftswachstum beizubehalten. Dazu soll ein Business-Event in Brüssel abgehalten werden, um Investitionen zu fördern. Äthiopiens Außenminister habe zudem bei seinem Brüsselbesuch explizit darum gebeten, die Rücküberweisungen von Exil-Äthiopiern aus dem europäischen Ausland kostengünstiger zu gestalten. Äthiopiens Bruttosozialprodukt und Devisenreserven sind enorm von diesen Geldtransfers an die Familien in der Heimat abhängig. Um diese maximal auszunutzen, hat die Regierung in Addis 2013 die sogenannte Diaspora-Politik ausgerufen, die Äthiopier im Exil ermuntert, mit harter Auslandswährung in der Heimat zu investieren.

2015 unterzeichnete Äthiopien den Dialog mit der EU über Migrationsentwicklung, das sogenannte Coutonou-Abkommen. Mit diesem sollen Maßnahmen umgesetzt werden, um Menschenhandel und Schleusertum zu unterbinden. Äthiopien profitiert als eines der Hauptempfängerländer aus dem EU-Nothilfe-Treuhandfond für Afrika. Bereits 2015 waren beim Gipfel in Valletta für Äthiopien gezielte Maßnahmen gegen das Schleusertum bestimmt worden. 253 Millionen Euro wurden dafür angesetzt. Im April 2016 wurden erneut 117 Millionen Euro zugesagt, um Flüchtlinge, Binnenvertriebene und deren Gastgemeinden zu unterstützen. Davon profitiert Äthiopien anteilig mit 30 Millionen Euro.

Im Juli 2016 unterzeichnete die EU mit Äthiopien zwei weitere Abkommen, die vom EU-Treuhandfond finanziert werden sollen. Für die Umsetzung ist Italiens Entwicklungsagentur zuständig. Rund 20 Millionen Euro sollen in Berufsschulen und Ausbildungsprogramme für Jugendliche und Frauen investiert werden, besonders in den Regionen des Landes, die von irregulärer Migration besonders betroffen seien. Ziel sei es, die Abwanderung Jugendlicher zu reduzieren. Weitere 47 Millionen Euro sollen die Fluchtursachen in fünf Regionen mit vernachlässigten ethnischen Minderheiten angehen. Auch hier geht es vor allem um Berufsausbildung und bessere Schul- und Gesundheitsversorgung sowie Ernährungssicherheit. Die EU-Maßnahmenbeschreibung geht davon aus, dass junge Leute weniger migrierten oder auswanderten, wenn sie lokal bessere Lebensbedingungen vorfänden. In den Abkommen wird unterschlagen, dass die Zentralregierung durch ihre repressive Politik gegenüber Minderheiten und enorme Landvergabe an ausländische Investoren wie zum Beispiel Saudi-Arabien selber Fluchtgründe schafft.

Militär und Polizei

Im Rahmen des sogenannten Khartum-Prozesses stehen Äthiopien unter dem Stichwort „Besseres Migrationsmanagement“ anteilig Gelder 45 Millionen Euro aus dem Treuhandfond für Afrika zu. Die deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) hat in Addis weitere Büros angemietet und baut ihre Arbeit weiter aus. Äthiopiens Strafverfolgungsbehörden sollen befähigt werden, gegen Menschenhändler vorzugehen. Regionale Ausbildungsprogramme für Grenzbehörden sollen durchgeführt werden, um gemeinsame Grenzpatrouillen zwischen den Nachbarländern einzurichten und die Zusammenarbeit zu stärken.

So gut wie alle Grenzlinien Äthiopiens sind lokal und regional umstritten und umkämpft, vor allem die Demarkationslinie gegenüber Eritrea, das sich nach einem Unabhängigkeitskrieg 1993 losgesagt hatte. Die Grenzregion ist bis heute offizielles Kriegsgebiet auf beiden Seiten und wird von äthiopischen, gut ausgebildeten Spezialeinheiten der Armee überwacht. Auch entlang der Grenze zu Kenia kommt es immer wieder zu Kämpfen mit kenianischen Grenztruppen. Die wüstenartige Gegend ist Weide- und Durchgangsgebiet für Pastoralisten-Völker mit ihren gewaltigen Viehherden, die in der kargen Wüste je nach Regen- und Trockenzeiten hin und her wandern. Die Beilegung der zahlreichen Grenzkonflikte und damit die besserer Regulierung der Migrationsbewegungen in und durch Äthiopien können zu mehr Stabilisierung in der Region beitragen, heißt es in den Abkommen.

Kaum ein Land ist so hochgerüstet wie Äthiopien. Die Grenzen werden von Spezialeinheiten der Armee verteidigt. Dieselben schnellen Eingreiftruppen werden auch zum Niederschlagen von Protesten und Aufständischen eingesetzt. „Die Spannung bleibt erhöht und die Menschenrechtslage entsetzlich“, sagt Michelle Kagari von Amnesty International.

Äthiopien hat als eines der ersten Länder 2012 eine Behörde zur Bekämpfung von Menschenhandel eingesetzt, den Nationalen Rat gegen Menschenhandel (NCHF). Dieser ging aus einer Taskforce hervor, die bereits 1993 gegründet worden war, um nach dem Verlust Eritreas im Unabhängigkeitskrieg den Massenexodus nach Südafrika zu unterbinden. Der heutige Premierminister Desalegn war einst Vorsitzender des NCHF, heute wird sie geleitet vom Vize-Premierminister Demeke Mekonnen. Im Leitungsgremium der Behörde sitzen Vertreter der Zentral- aber auch der Lokalregierungen sowie des Geheimdienstes sowie Vertreter verschiedener Ministerien und auch Jugendorganisationen.

Im Jahr 2015 wurde ein Gesetz zur Prävention und Unterdrückung von Menschenhandel und Schleusertum verabschiedet, das Strafen von bis zu 25 Jahren Gefängnis und Geldstrafen vorsieht, auch für Helfershelfer von Schleusern und Dokumentenfälschern. Bei gravierenden Vergehen, bei welchem der Tod von Migranten durch Schleuser mutwillig in Kauf genommen wurde, kann auch die Todesstrafe verhängt werden.

Die NCHF-Behörde engagiert sich an Orten, wo viele Migranten leben unter anderem mit Aufklärungskampagnen. Sie erhält zunehmend mehr Informationen aus der Bevölkerung und von Flüchtlingen selbst und konnte in den vergangenen Jahren einige Ermittlungserfolge verbuchen. Über 200 Verhaftungen meldete die NCHF im Jahr 2015, so ein Bericht des regionalen Sanah-Rechercheinstituts mit Sitz in Kenia. Äthiopische NCHF-Agenten hätten in Kollaboration mit sudanesischen und kenianischen Grenzbehörden grenzübergreifende Ermittlungen durchgeführt über Schleusernetzwerke, die Migranten nach Südafrika schleppen.

Das US-State-Department merkte in seinem 2015-Bericht jedoch an, dass, obwohl die Ermittlungen zunehmen, so würden Korruption und Komplizenschaft mit den Tätern die Durchsetzung der Gesetze behindern. Laut dem Länderprofil der schweizerischen NGO Global Detention Project, sei außerdem beunruhigend, dass wenig über die Internierungseinrichtungen und deren Bedingungen für die inhaftierten Migranten und Flüchtlinge bekannt sei.