: Entbürokratisierung, Baby
Strategien der Gleichschaltung staatlicher Institutionen – von Hitler bis Trump
Von Stefan Kühl
Dank Präsident Trump kann man in den USA derzeit eine rabiate Form der Entmachtung, Diskreditierung und des Missbrauchs staatlicher Institutionen beobachten. Der massive Personalabbau, die Abwicklung ganzer Verwaltungsorganisationen, die Neubesetzung von Leitungsfunktionen mit fachfremden Trump-Loyalisten und die Einschüchterung der Belegschaft in Behörden, Justiz, Ministerien und Forschungseinrichtungen wird begleitet von der Behauptung eines angeblichen „Deep State“ ideologisch getriebener, „linksradikaler“ Beamter. Die libertäre Rhetorik der Staatskritik verbindet sich mit dem autoritären Umbau des Staates.
Dass eine Regierung die öffentliche Verwaltung benutzt, um ihre politischen Ziele durchzusetzen, ist zunächst nicht überraschend. Das gehört zum Grundkonzept des modernen Staates. Beim autoritären Umbau der staatlichen Verwaltung geht es dagegen um die Außerkraftsetzung zentraler Regeln des demokratischen Rechtsstaats. In ihm sehen sich Behörden und ihr Personal an Gesetze gebunden.
Das schränkt die Handlungsoptionen der politischen Entscheider gegenüber der staatlichen Verwaltung ein. Eine Regierung, die sich den Verwaltungsapparat uneingeschränkt gefügig machen will, wird versuchen, dessen Bindung an geltendes Recht außer Kraft zu setzen. Der Prototyp einer solchen Gleichschaltung der öffentlichen Verwaltung ist der NS-Staat. An seinem Beispiel lässt sich die von der Regierung betriebene Aushöhlung rechtsstaatlicher, aber auch bürokratischer Prinzipien wie in einem Versuchslabor studieren.
Der typische Beamte im Maschinenraum einer Verwaltung arbeitet Wenn-dann-Programme ab: Wenn ein Bauantrag gestellt wird, wird geprüft, ob dieser mit dem Flächennutzungsplan und der städtischen Bauordnung kompatibel ist, nur dann wird dem Antrag stattgegeben. Der Entscheidungsprozess wird in Akten dokumentiert, so dass die Rechtmäßigkeit der Entscheidung jederzeit nachgeprüft werden kann. Die Bürokratiekritik der Nationalsozialisten setzte bei dieser Orientierung der Verwaltung an Wenn-dann-Programmen an.
Adolf Hitler war das Entscheidungsverfahren der Verwaltungsbeamten zuwider. Er hielt den „Behördenapparat“ für einen „rein maschinellen Mechanismus“, der ungeeignet sei, den politischen Aufgaben des Staates gerecht zu werden. Wenn „sich die normale Bürokratie des Staates“, so Hitler, nicht schnell genug an die politischen Anforderungen anpasse und sich „als ungeeignet erweisen sollte“, dann müsste sie durch die „lebendigere Organisation der Partei“ ersetzt werden: „Was staatlich gelöst werden kann, wird staatlich gelöst“, was „der Staat seinem ganzen Wesen eben nicht zu lösen in der Lage ist, wird durch die Bewegung gelöst.“ Das ist die Forderung der vollständigen Unterwerfung der staatlichen Bürokratie unter die Ziele der politischen Machthaber.
Bei aller Kritik an der Bürokratie kam es im Nationalsozialismus nicht zu ihrer Abschaffung, im Gegenteil. In der klassischen staatlichen Verwaltung kam es trotz der Schließung einzelner Behörden nicht zu einer Reduzierung, sondern eher zu einem Aufwuchs des Personalbestands. Der Politikwissenschaftler Franz Neumann, einer der schärfsten zeitgenössischen Analytiker des NS-Staates, beobachtete während des Zweiten Weltkrieges ein „enormes zahlen- und funktionsmäßiges Wachstum der staatlichen Bürokratien“ im nationalsozialistischen Deutschland. Man muss kein Prophet sein, um vorauszusagen, dass auch unter der Trump-Administration der staatliche Verwaltungsapparat der USA nicht schrumpfen, sondern sich eher vergrößern wird.
Damit politische Machthaber ihre Ziele ohne Rücksicht auf geltendes Recht durchsetzen können, müssen sie die Verwaltung so einschüchtern, dass sie sich diesen Zielen unterwirft. Die Nationalsozialisten führten deshalb schon kurz nach Hitlers Regierungsübernahme Säuberungen im Staatsapparat durch. Verwaltungsmitarbeiter wurden willkürlich aus ihren Positionen gedrängt, widerständige Spitzenbeamte diskreditiert, nicht genehme Behörden geschlossen. Ein hinterhergeschobenes Gesetz diente dazu, Beamte „nicht arischer Abstimmung“ aus dem Staatsdienst zu drängen und Staatsbediensteten, die „nicht die Gewähr dafür bieten, dass sie jederzeit rückhaltlos für den nationalsozialistischen Staat eintreten“, zu kündigen. Auch wenn Letzteres vorrangig gegenüber Spitzenbeamten angewendet wurde, war der Effekt die gewünschte Verunsicherung der Angestellten und Beamten im öffentlichen Dienst.
Das staatliche Verwaltungshandeln wurde ab 1933 konsequent politisiert. Entscheidungsabstimmungen fanden im NS-Staat immer weniger über die formalen Kommunikationswege der Behörden, sondern über informelle Kontaktnetze statt. Entscheidungsträger im Staatsapparat wie Betroffene staatlicher Entscheidungen konnten sich nur begrenzt auf formal zugewiesene Kompetenzen verlassen. Sie mussten versuchen, ihre Anliegen über einflussreiche Personen im nationalsozialistischen Gefüge durchzusetzen. Je besser dabei der Zugang zu politischen Machthabern im NS-Apparat, desto größer war die Chance, Anliegen durchzusetzen. Das Ergebnis war eine Verwaltung, die immer stärker versuchte, den Willen der politischen Führung zu antizipieren. Dafür mussten, darauf hat früh der Rechtshistoriker Bernd Rüthers hingewiesen, existierende Gesetze nicht unbedingt aufgehoben oder neue Gesetze in Kraft gesetzt werden. Vielmehr wurden existierende gesetzliche Regeln ignoriert oder großzügig im Sinne der nationalsozialistischen Staatsdoktrin ausgelegt: Formalität wird nicht unbedingt durch neue Formalität ersetzt, sondern informell unterlaufen.
Improvisation und informelle Absprachen ersetzen zunehmend die Zuverlässigkeit der für alle verbindlichen Wenn-dann-Programme. Angesichts von Unklarheit über die Geltung gesetzlicher Rahmenbedingungen ist die Hierarchie immer öfter gezwungen, situativ zu entscheiden. Die Auflösung klarer Zuständigkeiten führt zu permanenten Abgrenzungskämpfen. Aus einer Bürokratie mit klaren Kompetenzzuteilungen wird eine Polykratie, eine Herrschaft der Vielen, in der zentrale Verwaltungseinheiten, mächtige Wirtschaftsunternehmen, neu geschaffene Sonderbeauftragte und Parteigliederungen miteinander um Einflussbereiche und Entscheidungsbefugnisse konkurrieren.
Diese Dynamik führt zu politischen Radikalisierungseffekten, weil alle versuchen, sich gegenüber der politischen Führung oder einem starken Führer mit besonders extremen Maßnahmen zu profilieren. Im Wettstreit der verschiedenen staatlichen und halbstaatlichen Stellen versuchte man, seine Leistungsfähigkeit durch eine besonders skrupellose Umsetzung der politischen Vorgaben unter Beweis zu stellen. „Dem Führer entgegenarbeiten“ war die Kurzformel, die schon im Nationalsozialismus verwendet wurde, um diese auffällige Initiativkraft von staatlichen und halbstaatlichen Stellen zu erklären.
Die Umstellung einer von Gesetzesbindung und Regelkonformität geprägten Verwaltungsarbeit auf eine an politischen Zielen orientierten, erfolgte im NS-Staat schrittweise und war nicht in allen Bereichen vollständig.
Der Verbindlichkeitsgrad von Gesetzen produziert ein Maß an Berechenbarkeit, auf das kein Staat, auch kein Unrechtsstaat, verzichten kann. Es hing stark von der jeweiligen Stellung innerhalb des NS-Staates ab, wer der Willkür des Regimes ausgeliefert war. „Volksgenossen“, die den rassistischen und politischen Ansprüchen der Nationalsozialisten genügten, konnten mit Verweis auf Gesetze Ansprüche zum Beispiel gegenüber der Verwaltung durchsetzen.
Angehörige diskriminierter Minderheiten, Menschen jüdischer Herkunft, Sozialdemokraten und Kommunisten oder Menschen mit psychischen Erkrankungen waren gegenüber der Polizei, der Verwaltung oder dem Gesundheitswesen nicht durch das Recht geschützt. Der in die USA emigrierte Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel prägte für diese gleichzeitige Existenz des auf gesetzlichen Prinzipien basierenden „Normenstaates“ und des durch keinerlei rechtliche Regelungen eingeschränkten „Maßnahmenstaates“ schon während des Zweiten Weltkrieges den Begriff des „Doppelstaats“.
Auch wenn bis zum Ende des NS-Regimes Elemente des Normenstaats erhalten blieben, mutierte der NS-Staat spätestens mit Beginn des Krieges immer mehr zu einem Maßnahmenstaat, in dem der staatliche Gewaltapparat kaum noch Rücksicht auf Gesetze nehmen musste. Verwaltungsbehörden, Polizeikräfte und Sicherheitsorgane konnten in vielen Feldern weitgehend befreit von der Gesetzesbindung ihre Entscheidungen durchsetzen. Zumindest im Umgang mit Migranten, politisch Andersdenkenden und kritischen Wissenschaftlern entwickeln die USA unter Trump derzeit Züge dessen, was Fraenkel als „Maßnahmenstaat“ charakterisiert hat.
Stefan Kühl, Professor für Organisationssoziologie an der Universität Bielefeld. 2025 erschien bei Suhrkamp sein Buch „Führung und Gefolgschaft. Management im Nationalsozialismus und in der Demokratie“.
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