Klage vor dem Bundesverfassungsgericht: Gefährliches Schweigen

Minister Seehofer und die AfD warnten vor der „Herrschaft des Unrechts“ – wegen offener Grenzen für Flüchtlinge. Karlsruhe hätte widersprechen können.

Bundesverfassungsrichter hält sich einen roten Hut vors Gesicht

Verfassungsrichter schweigen Foto: dpa

FREIBURG taz | Begeht die Regierung seit 2015 Rechtsbruch, weil sie Geflüchtete nicht an der Grenze zurückweist? Die AfD behauptet das bis heute. Auch Innenminister Horst Seehofer (CSU) erhebt den Vorwurf immer wieder. Eine juristische Klärung hat bisher nicht stattgefunden – weil das Bundesverfassungsgericht im entscheidenden Moment versagt hat.

Allein 2015 kamen eine Million Flüchtlinge nach Deutschland. Die Grenzen wurden für sie zwar nicht geöffnet, da in der EU die Binnengrenzen grundsätzlich offen sind. Die entscheidende Frage war, ob die Grenzen hätten geschlossen werden müssen.

Die Flüchtlingsgegner beriefen sich auf Paragraf 18 des Asylgesetzes. Danach müssen Flüchtlinge an der deutschen Grenze zurückgewiesen werden, wenn sie über einen sicheren Drittstaat einreisen.

Dieser Paragraf steht zwar noch im Gesetz, ist aber längst durch vorrangiges EU-Recht überlagert. Nach der Dublin-III-Verordnung der EU müssen Flüchtlinge, die an der Grenze Asyl beantragen, zunächst einreisen können, damit in einem geordneten Verfahren das Land festgestellt wird, das für das Asylverfahren zuständig ist.

Abriegelung der Grenze

In der Bundesregierung musste der damalige Innenminister Thomas de Mazière (CDU) entscheiden, ob die Grenzen für Flüchtlinge geschlossen werden oder offen bleiben. In seinem Haus wurden beide Positionen vertreten. Dieter Romann, Chef der Bundespolizei, hatte bereits ein Konzept zur Abriegelung der Grenze nach Österreich ausgearbeitet. Doch de Maizière folgte den Hausjuristen Hans-Heinrich von Knobloch (Leiter der Abteilung Staats-, Verfassungs- und Verwaltungsrecht) und Christian Klos (Leiter des Referats für Ausländerrecht). Vor allem Letzterer hatte auf das vorrangige EU-Recht hingewiesen.

Die Flüchtlingsgegner beriefen sich auf Paragraf 18 des Asylgesetzes

Faktisch kamen die Flüchtlinge dann nicht nur zur Klärung des zuständigen Dublin-Staates nach Deutschland, sondern erhielten in der Regel auch ihr Asylverfahren in Deutschland. Obwohl nach der Dublin-III-Verordnung in der Regel der Staat der Einreise (etwa Italien) zuständig gewesen wäre, übernahm Deutschland meist die Verfahren. Für die Flüchtlingsgegner war dies ein weiterer Beleg für ihre Rechtsbruch-These.

Die Dublin-Regeln gelten inzwischen als grob ungerecht und es wird seit Jahren über eine Reform verhandelt. Indem Deutschland also doch einen fairen Anteil der Flüchtlinge aufnahm, wurde das Land nicht übermäßig, sondern angemessen belastet. So gab es 2017 in der EU rund 647.000 Asylverfahren, davon 198.000 in Deutschland, also knapp ein Drittel. Ein derartiger Anteil wird wohl auch am Ende der Neuaushandlung der Dublin-Regeln herauskommmen.

Deutschland hat die Dublin-Regeln auch nicht verletzt, als es die Möglichkeit zur Überstellung der Flüchtlinge an den Einreisestaat nur begrenzt wahrnahm. Entweder machte Deutschland von seinem Selbsteintrittsrecht Gebrauch oder man verpasste Dublin-Fristen für die Überstellung in den zuständigen Staat, was ebenfalls zu einer deutschen Zuständigkeit führte. Überstellungen nach Griechenland waren wegen der desolaten Zustände dort ohnehin gerichtlich verboten.

Infografik: infotext-berlin.de

Für die AfD wurde der Vorwurf des Rechtsbruchs schnell zu einem zentralen Agitationsinhalt, der auch gut zur Parteigeschichte passte. Schon bei ihrer Gründung 2013 stand für die AfD ein anderer vermeintlicher Rechtsbruch im Mittelpunkt: die Euro-Rettung durch die Europäische Zentralbank unter vermeintlichem Bruch des Verbots der Staatsfinanzierung.

Neuer Aufschwung für die AfD

Das Thema war im Sommer 2015 allerdings nicht mehr prominent, die AfD stand in Umfragen nur noch bei drei Prozent. Nachdem sie begann, die massenhafte Flüchtlingszuwanderung anzuprangern, erlebte sie einen neuen Aufschwung, der sie bei der Bundestagswahl 2017 mit 12,6 Prozent der Stimmen zur stärksten Oppositionsfraktion machte. Die These vom Rechtsbruch erleichterte auch das Zusammengehen von national-bürgerlichen Milieus, die eigentlich zu verfassungswidrigen Positionen Abstand halten wollten, mit offen rassistischen Kreisen. Es ging ja um die vermeintliche Verteidigung des deutschen Rechts.

Und die AfD stand nicht allein. Horst Seehofer, damals CSU-Chef und bayerischer Ministerpräsident, drohte der Bundesregierung Ende 2015 mit einer Verfassungsklage. Im Februar 2016 sprach er mit Blick auf die deutsche Flüchtlingspolitik sogar von einer „Herrschaft des Unrechts“. Er hat sich nie von dieser Formulierung distanziert.

Zur Wirkmächtigkeit der Rechtsbruchthese trug auch bei, dass sie sogar von einzelnen ehemaligen Verfassungsrichtern vertreten wurde. Udo Di Fabio fertigte ein entsprechendes Gutachten für die bayerische Staatsregierung an. Auch Hans-Jürgen Papier, Expräsident des Bundesverfassungsgerichts, hielt in Interviews und in einem Gutachten für die FDP-Fraktion, die sofortige Zurückweisung von Flüchtlingen an der Grenze für obligatorisch.

Nicht einmal die Bundesregierung bekannte sich klar zum Vorrang des Europarechts, um sich spätere Zurückweisungen an der Grenze offenzuhalten. So sagte Innenminister de Maizière in einem Interview Ende 2015, der Verzicht auf Zurückweisungen sei „bisher“ eine politische Entscheidung gewesen. Damit hatte er die Wahrnehmung befeuert, die Regierung kümmere sich nicht um die Rechtslage.

Infografik: infotext-berlin.de

Auch die politischen Verteidiger der deutschen Flüchtlingspolitik beriefen sich oft nicht auf das Europarecht, sondern auf das deutsche Grundrecht auf Asyl, obwohl dieses 1993 von CDU/CSU und SPD weitgehend abgeschafft worden war. Doch wer aus Inkompetenz oder Kalkül lieber mit dem Grundgesetz argumentierte als mit dem vorrangigen EU-Recht, lieferte nur den Rechten eine Vorlage. Denn im Grundgesetz-Artikel 16a stand seit 1993 die AfD/Seehofer-Position: Wer aus einem sicheren Drittstaat einreist, kann sich nicht auf das deutsche Asyl-Grundrecht berufen.

Im Sommer 2018 hatte sich die Debatte einigermaßen beruhigt. Die Flüchtlingszahlen waren stark zurückgegangen. Da propagierte Horst Seehofer wie aus dem Nichts die „Asylwende“. In einem „Masterplan Migration“ wollte er sofortige Zurückweisungen an der Grenze einführen und wärmte damit den alten Topos wieder auf. Dies führte zu einem erbitterten Streit mit Kanzlerin Angela Merkel und fast zum Platzen der Fraktionsgemeinschaft von CDU und CSU.

Die Rechte des Bundestages

Vermutlich hätte wohl nur das Bundesverfassungsgericht dem Gerede von der angeblichen „Herrschaft des Unrechts“ wirkungsvoll die Legitimation entziehen können. Karlsruhe kam aber zunächst nicht zum Zuge, weil Bayern im Frühjahr 2016 auf die angedrohte Verfassungsklage verzichtete. Eine Chance ergab sich erst, als die neue AfD-Bundestagsfraktion im Mai 2018 eine Organklage einreichte. Die Rechte des Bundestags seien verletzt, so die AfD, weil die Bundesregierung jahrelang die Zurückweisungspflicht aus Paragraf 18 Asylgesetz missachtete, ohne dies durch ein neues Gesetz zu legalisieren.

„Wir schaffen das“?

Im Sommer 2015 sind Hunderttausende Menschen auf der Suche nach Schutz nach Deutschland und in andere Länder Europas geflohen. Bundeskanzlerin Angela Merkel stellte sich vor die Kameras und versprach: „Wir schaffen das.“ Was ist seither passiert? Was haben „wir“ geschafft? Wie geht es den Menschen heute? Ein taz-Dossier über Flucht und Ankunft. Alle Texte finden Sie in unserem Schwerpunkt Flucht: taz.de/flucht

Eigentlich musste man der AfD fast schon dankbar sein für diese Klage, da sie den Verfassungsrichtern endlich die Gelegenheit zur autoritativen Klarstellung der Rechtslage gab. Doch das Gericht hat die Chance ungenutzt verstreichen lassen. Im Dezember 2018 teilten die Richter nur mit, die Klage sei unzulässig. Die AfD-Fraktion könne sich hier nicht auf Rechte des Bundestags berufen. Kein Wort zur Sache. Die AfD wurde inhaltlich mit ihrer Rechtsauffassung in keiner Weise korrigiert.

Nun muss das Bundesverfassungsgericht nicht zwingend etwas zur Begründetheit von unzulässigen Klagen sagen. Aber es hätte dies durchaus tun können. Es gibt auch genügend Beispiele, bei denen die Karlsruher Richter ihre Rechtsmeinung trotz Unzulässigkeit der Klage mitteilten – weil es ihnen wichtig war.

Hier aber war es den Verfassungsrichtern offensichtlich nicht wichtig, obwohl die AfD von „Hochverrat“ und „Widerstandsrecht“ sprach und obwohl die Demokratie bei einem Teil der Bevölkerung in eine ernsthafte Legitimationskrise geraten war.